政府收支分类改革与财政总预算会计制度改革

一、政府收支分类改革与财政总预算会计制度改革的关系

 

2007年1月1日起实施的政府收支分类方案主要包括三个方面：一是收入分类，将一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入纳入政府收入分类体系，明确反映政府收入来源；新的收入分类也调整了分类水平，增加了税收收入、非税收入等总结统计科目，更方便财政收支统计分析。二是支出功能分类，涵盖预算内外所有政府支出，改变预算外资金长期远离政府预算科目的情况；根据支出功能统一分类，改变过去按部门分类，集中直观地反映政府职能活动，使预算更加详细透明。三是支出经济分类，反映了政府支出的经济性质和具体用途，即政府资金是如何花费的。

 

新的政府收支分类改革有助于建立中国的金融信息管理体系，但其基本数据主要来自预算会计和政府会计体系。健全良好的预算和会计建设是公共部门治理的良好基础。预算会计制度改革势在必行，否则政府收支分类改革将缺乏微观基础。[1]

 

二、财政总预算会计中存在的问题分析

 

（1）基于收付实现制，会计内容不够全面、深入

 

虽然收付实现制是各国采用的主要会计基础，但自20世纪70年代以来，“新公共管理”（NPM）在体育运动的推动下，许多国家在政府预算会计中使用了权责发生制。新西兰、澳大利亚等国的实践表明，权责发生制预算会计在支持绩效导向的政府预算改革、识别财政风险、改善政府长期资产管理方面发挥着重要作用。

 

1997年财政部发布的《财务总预算会计制度》规定，“总预算会计以收付实现制为基础”《〈财务总预算会计制度〉《暂行补充条例》规定：“中央财政总预算会计的个别事项可以采用权责发生制”，但这些事项不涉及直接隐性债务、事项和政府产权。以财政负债和财政资产为例：

 

1.财政负债核算范围过窄

 

会计财政负债有三个会计科目：“暂存”、“与上级沟通”、“借入款”。前两个反映了财政与其他部门或财政之间的交流，不属于通常讨论的财政负债的范围。“贷款”反映了财政向社会借款的债务，属于直接显性债务。直接隐性负债（政府拖欠工资、社会保障支出差距等），或直接负债（政府担保各种贷款、政府未决诉讼等）。或隐性负债（国有企业潜在损失、国有银行、农村信用合作社、供销合作制度、农村合作基金坏账等）。[2]截至2003年底，我国政府积欠企业出口退税超过3000亿元。根据不完全统计，我国计划经济期间未为职工计提养老金留下的隐性债务已达3万亿元。仅“十五”期间，我国社会保险基金缺口就达到1000亿元[3].虽然《预算法》规定“地方各级预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但地方政府债务问题已成为不争的事实。各级地方政府通过向商业银行贷款或以公司基金名义借款、发行债券等方式筹集资金，由财政提供担保。这些负债没有如实反映在预算会计报表中。披露的财政负债规模远低于实际规模，低估了政府偿债能力和承担负债的压力。

 

2.政府债权和股权的增减没有反映在财政资产中

 

（1）政府债权的发生和收回并没有作为政府资产的反映。现行制度规定，发放贷款列为“一般预算支出”，收回贷款本息列为“一般预算收入”，不计算贷款发生和收回造成的债权变动。缺点是政府债权的规模和增减没有反映，政府可支配的公共财务资源的虚假减少不利于加强贷款的回收管理。

 

（2）政府外商投资形成的国有资本和国际金融组织存款的股本，不作为政府产权的反映。因此，政府资产的状况和结构无法反映。[4]外商投资核算仅列为“一般预算支出”，不作为产权反映。同样，国有资产出售和转让的收入也被列为“一般预算收入”，这并不反映投资资产的减少。未计算和反馈国有股权的经营状况，不利于国有资产的保存和增值。

 

（2）新的资金运作没有系统地反映在会计范围内

 

预算外资金不包括在财政总预算会计范围内。除《财政总预算会计制度》外，由《预算外资金财政专户会计制度》规范。目前，预算外资金已纳入政府收支分类制度。当预算外资金与一般预算基金在收缴、分配、编制等方面趋于一致时，财政资金的体外循环不利于财政资金的统筹使用，也使财政总预算会计报表与预算单位会计报表反映的资金口径不一致。此外，社保基金会计不统一，财政部门无法充分反映社保基金的运作和增值[5]

 

（3）会计报表反映的内容过于简单

 

例如，在资产负债表中，政府当年的余额与历年的累计余额没有分开，不方便财务分析和资金调度。

 

（四）会计科目与政府预算科目不匹配

 

政府预算科目用于详细记录和反映预算的批准，政府会计科目用于详细记录和反映经济业务的实际情况。会计科目的设置应与预算科目相匹配，其细节不得低于预算账户，以便根据政府预算收支科目的口径反映政府预算的实施情况。令人欣慰的是，《财政部关于政府收支分类改革后财政总预算会计预算外资金财政专户会计问题的通知》（财政部）「2006」25)[6]中，预算外资金财务专户会计取消净资产类“专项预算外资金余额”、“一般预算外资金余额”和“乡镇统筹资金余额”科目，取消收入类“专项预算外资金收入”、“一般预算外资收入”、“乡统筹资金收入”和“其他收入”科目，取消支出类“行政事业支出”、“专项支出”、“基本建设支出”、“乡镇统筹资金支出”和“其他支出”科目，增加净资产“预算外余额”、收入类“一般预算外收入”和支出类“一般预算外支出”科目。根据《政府收支分类科目》，财政总预算会计和预算外资金财政专户会计科目要求设置相应的明细账。

 

随着预算外资金和社会保障基金纳入政府收支分类体系，迫切需要拓宽总预算会计的会计内容，解决预算明细科目与总预算会计明细科目分类不一致的问题。从长远来看，预算外资金和一般预算基金应整合统一会计。作为过度，应在总预算会计体系中设置单独的预算外资金收入、支出、余额等科目进行会计。