在财政分权框架下，我国地方政府债务问题

在财政分权框架下，我国地方政府债务问题

 

中国地方政府的债务融资主要来自政府间可支配资源的竞争。地方债务融资是当前金融体系下不可避免的产物，财政分权将导致公共池塘和预算的软约束。现行财政制度不能区分各级政府之间的财权，匹配程度不高，地方政府支付的行动成本大于中央政府获得的经济报酬。一方面，地方政府尚未建立完善的地方财政和税收制度，高度集中的中央政府往往无法对地方政府的需求做出及时的系统反应；另一方面，地方政府官员努力完成预算内的财政支出任务，难以满足政治绩效考核的扩大需求。由于缺乏正式的融资渠道和激励约束机制，加上中央和地方政府之间的信息不对称，以及中央政府对地方政府债务的隐性担保―突出各级地方政府和现行金融体系主体“不合格”债务债权“不匹配”，与刚性税收和转移支付及其衍生的税收竞争相比，地方政府通过债务扩张成本较低，这些因素共同滋生了地方政府的逆向选择和道德风险，这种金融机会主义与地方政府的经济规模正相关，随着地方政府经济规模的扩大，借款能力越强，债务扩张越不受控制，债务违约的经济和政治成本越大，“大而不倒”也就不足为奇了。因此，主观的扩张需求和客观的制度漏洞导致了地方政府预算的软约束，其债务规模不断扩大，债务类型日益多样化，大量债务脱离了预算制度。

 

在许多相互交织的制度因素的共同影响下，特别是地方自治能力和治理能力不足的财政制度缺陷，中国合理的地方政府债务平衡大大扭曲。本文对中国宏观制度因素扭曲下地方政府债务市场的基本判断是：（1）中国没有形成合理的地方政府债务市场。这种不合理性体现在我国地方政府债务支出不符合经济公平和效率原则的不合理性上，以及我国地方政府债务风险监督控制的不合理性上。以地方自治能力差为典型特征的金融体系导致了地方政府支出的扩大，地方政府利用制度缺陷形成的“公共池”和“预算软约束”问题不合理地扩大了地方政府的债务需求；（2）中国地方政府债务市场是需求方主导的买方市场。由于我国投资制度和财政监督制度的缺失，地方政府作为地方政府债务市场的需求方非常强大，地方政府债务资金供应面临巨大的竞争压力，受投资制度和银行经营机制缺陷的影响，表现相对较弱；（3）地方政府债务的新结构特征不仅造成了新的财政风险，而且可能极大地损害中国市场的效率。地方融资平台债务作为我国地方政府债务的最大组成部分，是我国地方政府债务结构的新特征。这一新特征不仅产生了巨大的财政风险，而且导致私营部门的投资需求和资本需求被挤出。从长远来看，市场效率必然会受到极大的损害；（4）中国地方政府债务市场缺乏透明度。中国地方政府债务市场是一个平衡而隐藏的市场。在这样的市场中，地方政府在效率不足的地方债务管理框架下借钱，而投资者在资金供给决策中不慎考虑风险；(5)中国地方政府债务缺乏公平性和效率。大量定期债务的存在意味着地方政府通过支付过多的未来收入来支付当前的支出，而且这种支出在未来不会产生任何收入，也不符合代际公平原则。另一方面，大量非公益性债务的存在，意味着地方政府过度参与私人市场，或占领更高效的市场行为，或使市场实体对“政府底部”有期望，提高其“道德风险”。这些情况导致市场效率低下，降低了债务的使用效率。