政府成本绩效管理的驱动力

我国引进了基于绩效管理的政府成本会计实施障碍

政府有权控制公共资源，任何公共产品和服务都具有很强的外部性，其社会效益一般高于经济效益。因此，政府在提供公共服务时不能以利润为动力，“非盈利性”其特点使其难以准确评价效益，因此缺乏节约和追求效益最大化的动力，不可避免地产生浪费。长期以来，中国政府通常能够获得足够的财政拨付资金，但财政预算和决算明细信息一直不是很公开透明。在这种情况下，政府和政府官员缺乏进行成本核算的动机和意愿，这通常表现为注重预算，忽视成本。政府在编制预算支出时，只注重自身的预算需求，缺乏对成本的综合考虑。我国政府绩效管理制度在成本管理上也存在一些问题。从现状分析来看，仍难以真正实现政府资金配置的合理化和财政资源的高效利用。主要原因是难以根据预算单位设定的目标进行合理的成本管理。首先，政府的预算支出项目是基于成本收益分析，而政府的预算支出项目则是基于成本收益分析“收益”以及相应的“成本”相对难以计算；其次，负责支出项目的政府部门只对项目实施的最终结果负责，不深入项目实施过程，采取对策，对财政资源的使用有一定影响，绩效管理与成本管理难以实现更好的结合。综上所述，我国引进基于绩效管理的政府成本会计仍存在一些实施障碍，主要体现在以下几个方面。

（一）基于“绩效”实施障碍本身

1.政府表现不易衡量。为了提高成本分析的作用，必须制定科学的绩效指标，以促进成本绩效分析。政府活动不同于企业的经济活动，不可能盲目追求利润最大化。因此，政府活动的目标不仅体现在经济上，而且努力追求效率，确保公平，使得政府活动的绩效难以类似“成本利润率”，“投资回报率”等待单一、明确的价值指标来衡量。2.政府成本绩效管理的驱动力过于分散。许多政府项目和活动有时主要考虑政治或社会因素，成本成为次要因素；在成本衡量方面，有时非经济因素对政府决策有更大的影响。例如，政府对教育、公共卫生和社会保障的投资显然不能只关注是否有相当高的经济回报，而需要更多地考虑国民经济和民生。可以说，由于政府活动目标的多样性，成本绩效分析难度加大，考核问责机制难以实施，导致政府对成本绩效管理重视不够。根据发达国家的经验，政府成本绩效管理的最终驱动力主要来自公众。公众不仅为公共服务提供资金，而且受益于公共服务，对政府绩效有最大的发言权。显然，这种过于分散的驱动力必然成为我国引进基于绩效管理的政府成本会计的一大障碍。

（2）基于成本的实施障碍

1.非货币性成本难以确认。由于公共部门生产的特殊性，不仅有货币成本，还有许多投资无法用货币来衡量。例如，城乡（特别是农村）中小学的合并自然节约了资源整合后的成本，提高了教学质量，但偏远地区学生的交通和时间成本增加了。从整个社会的角度来看，这也是一种无法用货币来衡量的隐藏成本。如何确认这种类型的非货币性成本，没有科学的确认和测量模式。由此可见，货币成本是绩效管理的必要因素，但不是唯一的因素；相应的非货币成本难以确认，必然成为我国引进基于绩效管理的政府成本会计的实施障碍。2.成本分割和计量困难。政府的许多核心功能服务，有些是免费的纯公共产品，效益是不可分割的，在评估特定功能或项目成本时，由于效益不易分割，难以与特定成本（投资）相匹配，导致一些成本无法分担，很难获得各单位的准确成本信息，因此相应的成本效益分析困难。更重要的是，许多成本根本无法准确计量。例如，自然资源和其他政府特殊资产的成本很难衡量。

（3）基于环境障碍的实施

1.政府成本会计的理论基础薄弱。目前，我国对政府成本会计的理论研究还处于起步阶段，研究政府成本会计的专家学者相对较少，探索的趋势主要集中在政府财务信息披露、权责发生制的引入等问题上。因此，政府成本会计没有系统，理论基础薄弱，不足以支持政府成本会计的实际结构。2.政府对成本会计的重要性认识不足。与成本信息相比，政府机构在预算和决策中更注重非经济因素。例如，政府机构在与国民经济和民生有关的决策时，更注重政治因素和社会因素的影响。甚至有些政府机构只注重财政资金的预算合规性支出，对支出成本缺乏衡量，对成本会计体系建设缺乏热情。3.政府财务人员的成本意识相对缺乏。在我国政府财务人员中，传统的收付实现制会计模式已深入人心，在成本核算中缺乏权责发生制的概念和成本意识思维。