区域税收优惠政策的历史演变

区域税收优惠政策的历史演变

 

区域税收优惠政策是选择特定地区给予部分纳税人一定的税收激励和照顾的政策。改革开放30多年来，区域税收优惠政策作为我国宏观调控的重要工具，随着国家区域经济发展战略的变化而不断变化，在不同的发展阶段有不同的政策重点。

 

（一）1979―1999年区域性税收优惠政策

 

改革开放后，中国实施区域经济发展战略不平衡，区域布局采用传统的三点法，即将中国分为东、中、西三个区域。其中，东部沿海地区实施了领先的发展战略，首先在深圳、珠海、汕头和厦门设立了四个经济特区，然后开放了14个港口城市和沿海经济开放区。20世纪90年代初，浦东新区的开发开放重点关注。在此期间，我国税收优惠政策强调效率优先，呈现两个特点。一是税收优惠以涉外优惠为主。改革开放初期，我国经济发展资金不足，税收优惠政策的目标主要是吸引外商投资，税收优惠政策侧重于外商投资企业和外国企业的优惠政策。优惠依据主要是1980年实施的《中外合资企业所得税法》、《外国企业所得税法》于1982年实施，于1991年合并为《外商投资企业所得税法》。优惠对象主要是设立在经济特区、高新技术开发区、经济技术开发区等特殊区域的外商投资企业和外国企业。这一时期的税收优惠幅度较大，涉外企业名义税率为33%，实际税率仅为12.9%[1]。二是税收优惠多集中在东部地区。1984―1993年，中国颁布了一系列税收优惠法规，设计形成了“经济特区”―经济技术开发区―沿海经济开放区―其他特定区域―内地一般地区“多层次涉外税收优惠格局[2]。由于地理位置优越，我国经济特区和经济开放区大多集中在东部，东部地区充分享受税收优惠，平均税收负担明显低于其他地区。据统计，1991―1995年，除广东省（8.92%）达到全国平均税负水平（8.81%）外，其他省份的年平均税负均低于全国水平[3]。受优惠政策影响，这一时期的外资大多投资于东部地区，截至1999年底，投资于东部地区的外资占累计投资的86%。

 

（二）1999―2008年区域性税收优惠政策

 

随着经济的发展，我国综合国力显著增强，东部地区经济增长迅速，区域间发展差距也越来越大。因此，国家重新调整区域发展战略，从区域不平衡发展战略到区域协调发展战略，区域经济布局分为东部、中部、西部、东北老工业基地，2000年开始实施西部发展战略，2003年振兴东北老工业基地，2004年提出中部崛起战略。与此同时，国家区域经济政策目标逐步调整，促进区域协调发展，税收优惠政策开始强调公平，并做出相应调整。这一时期新出台的区域税收优惠政策的主要特点如下。一是以内陆地区内资企业优惠为主。2001年，财政部、国家税务总局、海关总署联合下发了《关于西部大开发税收优惠政策的通知》，实施了“西部地区国家鼓励产业内资企业减税15%”等一系列税收优惠[4]。2004年，为满足振兴东北老工业基地的要求，东北试点增值税由生产向消费转变；财政部、国家税务总局联合发布《关于振兴东北老工业基地企业所得税优惠政策的通知》，缩短无形资产摊销期，扩大企业研发资金扣除范围，提高固定资产折旧率，提高税前扣除标准，减轻企业所得税负担[5]。二是区域优惠与产业优惠相结合。这一时期区域税收优惠的另一个明显特点是注重与优惠地区的产业发展相结合。在东北地区，设备制造、石化、冶金、造船、汽车制造等行业首次试点增值税转型，充分考虑该地区的产业特点；在西部发展中，税收优惠重点是交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，以及保护生态环境、退耕还林、草产出的农业特产收入[6]，充分考虑了西部地区的产业特点及其发展需要。

 

（三）自2008年以来，区域性税收优惠政策

 

自2008年以来，在区域协调发展战略的指导下，中国的区域经济布局发生了新的变化，不再局限于原来的四个经济板块，而是细化，形成了30多个经济区，并引入了相应的国家战略区域发展计划。这意味着我国区域政策单位发展为小规模区域政策，更具针对性。目前，从南到北，从东到西，从沿海到大陆，新的区域经济地图逐渐形成，只有在“两纵两横”经济带上―天水经济区、成渝经济区、皖江城市带、武汉城市群、中原经济区、长株潭经济区围绕这些发展规划，各省（市）颁布实施了一系列具有区域特色的税收优惠政策。这一时期的税收优惠政策主要有两个特点。首先，区域税收优惠逐渐淡化。虽然大多数省（市）引入了促进经济区发展的税收优惠政策，但这些政策是在原税收优惠政策的基础上，或在省政府税收优惠范围内，中央政府很少引入新的税收优惠政策，但强调实施现有优惠政策。例如，中央政府对浦东新区综合配套改革没有出台税收优惠政策，中原经济区和武汉经济圈也没有出台国家税收优惠政策。当然，一些新试验区将继续给予少量的税收政策支持。例如，自2011年起，广东省横琴新区符合条件的企业将按15%的税率征收企业所得税，但可以清楚地看到，优惠范围和范围没有新的突破。二是产业税收优惠导向明显。在此期间，税收政策逐渐转向区域优惠导向，以产业优惠为主，区域优惠为辅。2008年，我国正式实施了新的《企业所得税法》，明确规定“国家对重点扶持和鼓励发展的产业和项目给予企业所得税优惠”，充分体现了产业优惠政策取向[7]。