西方发达国家的绩效预算（或政府绩效管理）实

人们希望绩效预算就是这样一个预算，即根据具体的可测效果分配资源。也就是说，在绩效评价和资源分配之间建立强有力的联系，使一定产出水平的实现伴随着资源的增加。然而，正如前面提到的，产出并不总是可以准确量化的。同时，由于政府掌握和使用了绩效信息，财政预算的内在政治色彩也无法消除。考察美国、英国等西方发达国家的绩效预算（或政府绩效管理）实践，我们似乎可以定义绩效预算：

 

绩效预算是指中央政府通过法律手段要求各级政府及其部门在经济预测和战略规划的基础上，确定长、中、短期政策目标，区分定期项目和资本项目，运用权责发生制会计方法，科学确定政府资源和各项公共活动的成本，通过绩效评价和审计，提高公众透明度，促进各级政府不断降低成本，完善公共服务。从这个意义上说，绩效预算不是一种预算方法，而是一种预算分配、使用和监督的指导思想和机制。

 

结合美国和英国的实践经验，说明了绩效预算的基本内容。

 

（1）决策者的支持和立法保障是绩效预算改革顺利进行的前提。20世纪90年代兴起的这一轮绩效预算改革都是由各国中央政府发起的。例如，美国作为一个联邦国家，于1993年颁布实施了《1993年政府预算与结果法》，规定各级政府评估政府的行政绩效，最大限度地发挥财政预算资金的价值。英国作为一个单一的国家，在1997年工党上台后，在中央和地方政府两个层面推出了以提高政府绩效为目标的财政预算改革，建立了一套法律法规，确保改革计划的顺利进行。

 

（2）绩效预算参与者（包括决策者、预算分析师、部门负责人、纳税人等关系人）对绩效信息保持现实期望。政府行政行为的结果不能由政府确定的目标来衡量，而应由行政行为的输出来衡量（Output）和效果（Outcome）确定。由于技术资金的限制和信息不对称，各关系人广泛参与绩效指标的制定，评价和审计起着非常重要的作用。实践表明，一个组织或个人的参与程度越高，对该指标的认可和接受程度就越高。美国和英国在这方面始终保持透明，政府通过各种方式与关系人进行联系、沟通和咨询，这也有效地保证了公众对绩效数据的正确理解，即将其作为制定政策的参数，而不是决定性因素。

 

（3）政府的宏观政策和政策优先级是外部和明确的。绩效预算的一个重要环节是战略规划，一般持续三到五年，详细列出了政府的目标和相应的政策。接下来，每个政府都与其所辖部门签署了类似的“公共服务协议”（PSA）等等，规定各部门的中长期效果（Outcome）和产出（Output）。由于每个国家的性质不同，指标的确定也不同，但总体趋势往往简化，保持相对稳定。目前，一个政府的绩效指标数量约为100个。

 

（4）实施复式预算，确认可用于绩效预算的资源，并与部门和议会达成协议。目前，西方发达国家普遍实行复式预算。在预算编制过程中，某一部门以“活动”为基础进行编制，并不反映人员资金、公共资金等类似于中国部门预算编制的项目。此外，英国还编制了部门资源预算，充分反映了政府或其部门占用的政府资源。这些预算的编制是基于权责发生制，而不是现收现付制，这反映了服务提供的所有经济成本。当然，成本还包括折旧、资本成本和预付费用等非现金成本。

 

这些预算的编制和发布是美国和英国控制公共支出的基础，提供了足够的行政效率信息，鼓励政府有效管理以往投资形成的资产，并鼓励管理者努力降低债务成本。

 

（5）建立一个管理整个绩效预算过程的组织结构。与中国的情况非常不同，美国和英国通常通过议会（由执政党控制）的专门委员会对各部门的预算收支进行监督和绩效评价。审计机关和社会中介机构也发挥了相当大的作用。一般来说，每个指标的设置、评估和公布都经过第三方验证，以保持该指标的可信度。此外，英国政府各部门领导负责内部审计和公布的官员属于公务员系列，直接对议会负责，不受政党轮换的影响，在一定程度上保证了预算管理的中立性。

 

（6）不寻求绩效信息与资源分配的严格对应，而是注重利用绩效信息的时间序列分析或水平比较结果，寻求不断提高效率和效果。具体在预算分配中，根据战略规划设定部门绩效目标后，可以确定当前绩效指标与预期值之间的差距，然后按照政策优先顺序确定人员、设备、信息技术、技术支持等达到绩效目标的资源需求，货币化，然后将结果传递给预算分析师和决策者。需要注意的是，预算资金的分配必须对预算安排中的每一项具体公共活动都有足够的资金，尽管许多活动可能无法按照政策优先顺序进行预算安排。

 

（7）绩效预算应给予各部门充分的自主权和灵活性。由于严格的监督限制机制，人们不担心各部门在传递绩效信息时会完全欺骗所有人。另一方面，绩效预算鼓励各部门有效利用政府资源。各部门使用预算资金时，只受总额控制。对于完成预定目标节省的资金，允许其进入下一年独立使用。此外，绩效预算本身没有奖惩措施，这也鼓励预算执行部门负责人积极参与绩效预算改革。事实上，在公众中公布各部门和地区的绩效信息对这些预算执行者来说是一个巨大的压力。

 

（8）绩效目标的选择。绩效目标的实质性问题是如何确定政府或政府部门的职能。在这方面，古今中外都有许多理论需要讨论。在实践中，各国政府在确定工作目标时也有很多做法，这里有两个问题需要澄清。首先，指标的确定应以符合当地人民基本利益为前提，美国和英国的做法是尽量选择与人民生活密切相关的指标。其次，所有居民的根本利益是他们的群体偏好，而不仅仅是个人偏好的总和。因此，测量群众满意度并不是美国和英国政府绩效的主流做法，但在指标制定和评价过程中，各关系人员以不同角色参与绩效预算是必不可少的要求。

 

（9）人员培训。在绩效预算改革过程中，各种相关人员会接触到许多完全不同的新事物，如指标数据的收集、处理和传输、信息技术的综合应用、会计方法的革命、从单一预算到复合预算的过渡等，因此，美国和英国高度重视相关人员的培训和各部门、各地区的技术支持。同时，总结和及时推广先进部门和地区的经验，也为绩效预算改革的顺利进行提供了坚实的人才基础。