中国公共财政面临的挑战

中国公共财政面临的挑战

 

中国的财政面临着严峻的挑战。一方面，社会对公共产品和转移支付的需求正在增加。另一方面，中国正在酝酿新一轮的税收改革，面临着降低税率的压力。此外，人们也担心政府继续扩大债务发行。

 

1.社会对公共产品和转移支付的需求正在增加

 

随着城市化的不断推进，人们需要共同消费的东西越来越多，即公共产品。现代公共经济学早已证明，私人也会提供公共产品，但数量不足，无法达到社会最佳水平；私人收入也可以重新分配，即富人直接救济穷人，但转移支付不够，无法达到最佳水平。因此，公共产品需要政府提供，收入的重新分配需要政府的干预。

 

多年来，政府的财政支出大量用于大型公共投资项目，但不足以用于公共消费品。公共消费品包括城市交通、道路、垃圾、污水处理、空气污染处理、公共环境卫生设备、社区公园、公立学校、公共医疗等。中国的公共消费品并不明显。例如，如果我们参观一个普通的居民区，我们会看到室内和室外的场景非常不同。室内装修往往很豪华，一出门就完全不同了。走廊经常很乱，一出楼就更糟了。另一个例子是，一些农村地区的农村街道、道路和公共卫生设施都很差。在这些方面，政府需要增加开支。

 

此外，政府对公共义务教育的投资不足，义务教育的名称也不一致。义务教育往往由地方政府管理，而地方政府近年来经济困难。教育具有良好的外部效益（即不仅受益于教育工作者，也受益于其他社会），应得到政府补贴。我国教育投资占国民生产总值的比重不到3%，低于世界平均水平。众所周知，中国人一直关注儿童教育。这样，家庭就要为教育付出很大的代价。目前，教育支出是低收入家庭的沉重负担。

 

医疗保障和养老保障体系并不完善。中国的社会保障体系只覆盖城市居民，不包括农村居民。随着工业产品价格的上涨，医疗费用的增加，贫困家庭的负担也在增加。随着城市化进程的加快，农村劳动力涌入城市，传统的“养儿防老”家庭保障体系正在崩溃，农村老年人已成为真正的弱势群体。中国预计2020年社会老龄化，社会保障问题严重，需要跨代人之间的转移支付。

 

随着收入分配差距的扩大，政府需要更多的转移支付。中国的收入差异主要表现在沿海和内陆省份、城乡、城市高收入和低收入之间。去年，农村人均收入为2936元，城市人均收入为9422元。这一趋势仍在继续，城市人均收入每年以8%-9%的速度增长，而农村地区以4-5%的速度增长。中国的基尼系数已经达到0.45，超过了美国。①「联合国《HumanDevelopment Report 2004年相关国家和地区的基尼系数如下：匈牙利0.244、日本0.249、瑞典0.250、德国0.283、印度0.325、法国0.327、加拿大0.331、澳大利亚0.352、英国0.360、美国0.447、中国0.447、俄国0.456、香港0.5500、墨西哥0.546、智利0.571.」

 

2.中国正在酝酿新一轮的税制改革，面临减税的压力

 

中国政府急需财政收入来提供公共产品和再分配收入。然而，国家也面临着减税的压力。

 

国内外企业所得税合并讨论已久，改革势在必行。近年来，对国内企业不平等征税的不满越来越多。对国内企业征收的企业所得税税率为33%（其中30%属于中央政府，3%属于地方政府）。目前，开放地区外资企业和外商投资企业的所得税税率仅为15%或22%.此外，外国投资者还享有两免三减的优惠政策。过去，中国企业通过逃税和避税来减轻税负。随着企业财务体系的不断完善和国家税收征管力度的不断加大，企业的实际税收负担越来越重。统一国内外企业所得税率，降低国内企业所得税是大势所趋。许多外国专家呼吁通过取消企业所得税来提高经济效率。在过去的20年里，减税浪潮席卷了世界，许多国家都降低了企业所得税。例如，爱尔兰将公司所得税从43%降至12.5%，成为欧洲经济增长最快的国家。然而，在税基增长不快的情况下，国内企业所得税率的大幅下降将在短期内导致国家税收的下降。①「资本税改革对经济的影响见LIN SHUANG-LIN ，China's CapitalTax Reforms in an Open Economy，Journal of Comparative Economics ，Vol.32，p.p.128-147.」

 

增值税改革已提上议事日程。目前，我国实行产品型增值税。这种增值税的税基是国内生产总值。标准税率为17%.增值税是政府的主要财政来源，占总税收的40%以上。它是世界上增值税总额最高的国家之一。中国没有从增值税基础上扣除投资部分，也没有扣除折旧。在欧盟国家，增值税是消费型的，投资是从税基中扣除的。消费增值税的目的是刺激投资。然而，中国的储蓄率和投资率在世界上非常高。东北老工业基地开始了降低增值税的实验。笔者最近在一项关于增值税的研究中估计，从消费增值税向收入增值税的转变将使中国政府减少相当一部分财政收入。

 

我国已免征农业税，减轻了农民负担。2003年，农业各税收入占税收总收入的4.35%.最近，为了减轻城市低收入人群的负担，增加了个人所得税的起征点。当然，这些减税措施是无可非议的，但它们都会减少财政收入。

 

总税率由税率和税基共同决定。税率的下降通常会导致生产和税基的增加。如果税率不太高，降低税率不会导致生产和税基的显著提高，会导致税收的减少；如果税率过高，降低税率将导致生产和税基的显著提高，从而增加税收。

 

3.国债发行潜力有限

 

改革开放后，中国放弃了“既没有内债也没有外债”的政策。自20世纪70年代末以来，中国财政出现了赤字，但整个80年代的赤字相对较小。例如，1989年的预算赤字是159亿元。1993年，中国通过了一项法律，禁止财政部从中国人民银行透支。随后，财政赤字开始增加。1997年，政府预算赤字达到582亿元。1997年亚洲金融危机后，中国政府采取了扩张性财政政策。1998年，政府预算赤字增至922亿元，2000年增至2491亿元，2002年增至3150亿元（占国民生产总值的3%）。②「财政部，《中国财政年鉴(2003)》，中国财政杂志，第337页。」

 

中国实施扩张性财政政策有其客观原因。首先，我国税收占国民生产总值的比重较低，减税空间不大。1978年财政收入占国民生产总值的31%，1985年占22.4%，1990年占15.8%，1997年仅占11.6%，2000年占13.9%.③「近年来，俄罗斯采取减税政策刺激经济。但俄罗斯的税收已经很高了。2000年，税收占国民生产总值的31.4%.」其次，中国的储蓄倾向很高。近年来，储蓄率已达40%以上，减税对国内需求的刺激作用有限。当然，还有一个问题是减税和减税。