PPP模式中民间资本面临的难题

一、PPP融资模式概述

 

PPP模式是公共部门（政府）与私营部门（私营企业）合作的项目融资模式，建立了政府与非政府主体在基础设施、公共服务等领域的双赢供应机制。PPP模式在国外得到了广泛应用，十八届三中全会提出允许私人资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营，中国也掀起了PPP项目建设浪潮，制度体系取得了初步成效。除了减轻政府建设投资负担，促进政府加强预算改革外，这种公私合作的长期合同关系还可以增加基础设施和公共服务投资，有效配置社会资源，促进经济转型升级。PPP改革作为我国十三五供给侧结构改革的重要措施，应发挥积极的牵引作用。然而，我国PPP模式的推广和应用较晚，仍处于研究和探索的起步阶段，面临着许多问题和挑战。

 

二、PPP模式中民间资本面临的难题

 

根据财政部的数据，地方政府推出的PPP项目有7835个，总投资约8.8万亿元。但上述项目落地率仅为21.7%，大部分仍处于前期准备阶段。虽然国有企业和民营企业在签约落地项目数量上差别不大，但民营企业占签约金额的不到三分之一，投资项目规模较小。大型项目由政府与国有企业和中央企业合作。由于自身的劣势和各种要求，其他企业往往难以与国有企业和中央企业竞争。因此，政府与社会资本的合作实际上是“公公合作”，而“私人”部分的参与度较低。国有企业已成为政府的合作主体，参与者没有变化，民间资本引入较少，没有明显振兴社会资本，扩大资本池，PPP实施的意义不再存在。这也违背了向私营部门转移基础设施债务和资产的初衷，但债务主体从政府部门转变为国有企业，并没有减少公共部门的整体债务。因此，提高民间资本参与度是PPP模式实施的一大难题。政府部门积极引进时，民间投资热情不高，原因如下。

 

(一)政企地位不平等

 

基础设施特许经营项目投资规模大，回报周期长，大部分需要政府财政支付补贴企业。政府在招商引资时积极承诺，项目建设运营后不按合同支付。当政府改变时，可能会出现推卸责任的现象。政府的支付违约将使企业难以支持，陷入困境，尤其是中小企业容易遇到资金链断裂的危机。在合作过程中，由于新规章文件的出台，企业往往会增加项目成本。如果政府不分担新的成本，企业可能会因为无法盈利而违约。政府与企业之间的合作往往无法实现主体平等。如果私营企业违约，政府可以调查企业。但是，如果政府改变主意，推卸责任，企业基本无能为力，因为政府部门一直处于绝对领导地位。

 

(二)私营部门企业实力较弱

 

大多数基础设施建设项目投资规模大，大多数民营企业实力薄弱，不能满足要求。国内民营企业主要是仍处于早期发展阶段的中小企业，项目要求的投资规模远远超过大多数民营企业的能力。更重要的是，民营企业和外国企业的融资能力远低于中央企业和国有企业。大型中央企业和国有企业信誉良好，银行信用额度高，融资能力强。民营企业没有优势，政府自然更喜欢中央企业和国有企业。PPP的首要要求是融资能力，而不是专业经营能力。只有资金充足，才能跨越政府设定的门槛，才能完成项目的建设和运营。

 

（3）法律制度不健全

 

PPP模式需要完善的社会法律环境来保证其有效运行。根据我国的发展现状，社会资本在基础设施领域的投资缺乏国家法律法规的支持。作为一种合同投资方式，法律层面需要明确规定政府和私营部门在各个环节的权利、义务和风险。政府对责任和权利的承担不明确，因此以往的项目存在争议。对于PPP项目运行过程中可能出现的具体问题，以往的法律没有充分涉及，如价格形成机制、收益分配机制、风险管理等。由于没有法律制度的保障，私营部门的投资自然更加谨慎。