建立中国财政转移支付法律制度的理念

建立中国财政转移支付法律制度的理念

通过立法财政转移支付，建立标准化的财政转移支付法律制度，可以有效实现国家宏观调控，确保不同地区政府管理能力和居民生活水平的基本平衡，实现区域间经济协调发展的目的。我国财政转移支付立法必须根据国情合理借鉴国外成功经验，实现财政转移支付立法与财政改革进程的统一，必须牢牢把握社会主义市场经济服务的目的，强调立法的实际可行性和适度先进协调，真正发挥高效规范财政转移支付的作用。

（一）根据各级政府的职能要求，合理划分事权、财权，依法确定

国际经验表明，权力和财政权力应该是统一的，统一的基础是各级政府自身的地位和职能。[4]（P58）从中国的现实来看，权力划分的关键是合理确定经济管理权力。中央政府的经济管理权力主要是宏观调控和协调国民经济社会的发展；地方政府主要完成中央宏观调控下达的任务，协调区域经济社会的发展。按照各级政府承担的权力，按照财政权力和权力统一的原则，合理确定各级政府的支出。同时，大力推进政府职能的转变。对于政府不应管理、不能管理、不能管理的微观经济活动，市场机制应解决问题，剥离财政供给范围，将财政资源主要用于公共需要和社会保障，真正实现财政转移支付制度调整区域失衡和公共服务均等化的调整目标。

（二）依法调整现行转移支付结构，建立合理的财务转移支付制度

我国应依法简化和完善财政转移支付形式，重新整合现有的政府间转移支付形式，通过结构转化，建立以一般转移支付为重点、专项转移支付、特殊转移支付补充的复合财政转移支付制度。具体如下：1.逐步取消税收返还制度。为了保证财政体制的顺利过渡，可以考虑在税收返还经营模式不变的前提下，每年从地方税收返还数量中切出一定比例，结合中央政府提取的部分资金，纳入按因素法计算的均等拨款。切割比例不宜过于保守，可设定为每年20%~30%，尽快彻底取消，确保新出台的《转移支付法》不存在政策障碍。2.将原制度补贴改为“中央和地方预算调整基金”，以消除中央政策变化对地方预算的影响。例如，税收政策的变化可能会导致一些地方财政收入的减少，因此中央政府有必要利用该基金进行补贴。3.清理现行专项拨款，根据不同性质合理分类，重新界定中央地方专项补贴项目范围，依法完善专项拨款分配方式，确保专项拨款合法化，提高专项拨款的科学性、公平性和效益。

（3）设立专门机构对财政转移支付进行管理和监督

根据我国目前的国情，可以考虑在全国人大财经委员会设立专门的“拨款委员会”。该机构与财政部无关，负责审批财政部转移支付申请，监督资金流向和使用情况。有权对财政转移支付中各部委、各地方政府的违法行为作出罚款决定，对直接负责的主管人员和直接责任人依法提出处理意见，必要时移送司法部门查处。这样可以保证财政转移支付目标明确、结构合理、程序严谨、政策效果有保障。[5]

（四）采用“因素法”统一和规范财政转移支付标准

以“因素法”取代传统的“基础法”，实现金融转移支付资金的公式分配，是进一步完善我国金融转移支付制度的核心内容。因素法的关键在于计算模式的建立和因素的选择。我国应当依法建立“收入能力-支出需求平衡分配”作为计算模式，即通过计算理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付金额。在确定影响我国财政收支的因素时，应选择人口数量、城市化程度、人均GDP等不易人为控制、能够反映各地收支需求的客观因素、人均财政收入、人口密度、自然因素等，以确定各地的转移支付金额。为鼓励地方政府加强税收征管，提高地方政府增加收入的积极性，可以考虑引入收入努力因素，如地方财政收入占GDP的比重。根据因素衡量地方财政地位，以公式化的形式确定地方理论收入能力、标准支出及其转移支付。这种做法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范中央和地方政府之间的财政关系，提高财政管理的科学性。

（五）完善法律程序，尽快建立财政转移支付法律制度

我国应加快转移支付制度的法制化，为转移支付提供强有力的法律保障。[6]首先，建议全国人民代表大会尽快制定《财政转移支付法》。以基本法的形式确立财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、法律形式、会计标准、分配方法、转移支付的监督和法律责任，将财政转移支付过程纳入法律轨道。以基本法的形式，可以进一步增强财政转移支付制度的法律效力，有利于加强省级以下地方政府财政转移支付行为的规范。二是进一步规范转移支付审批监督程序，编制转移支付预算，在预算法中明确，按预算审批监督程序报全国人民代表大会审批。一经批准，不得擅自变更。第三，以法律形式明确财政转移支付监督约束制度，辅以必要的司法审计措施，建立相对完善的监督约束机制，制裁违法者，确保立法、司法、审计转移支付制度的协调统一，既能反映转移支付的权威性，又能反映其监督约束的完整性，确保转移支付制度的实施效果。最后，对转移支付制度中的违法行为制定专项处罚措施。用法律法规明确列出各种违法行为，对违法行为的一级政府或者部门按照转移支付的类型、性质和金额所占资金的比例进行罚款处罚，明确罚款金额确定方法和罚款执行机构；对直接负责的主管人员和直接责任人明确规定行政处罚方式，建立相应处罚但不按规定处罚的防范机制。同时，建议修改刑法，对财政转移支付中严重违法行为人规定相应的刑事处罚措施给予严厉制裁。