目前我国财政转移支付制度存在的主要问题

目前我国财政转移支付制度存在的主要问题

为了满足发展社会主义市场经济的需要，中国于1994年进行了税收分配制度改革，初步规范了中央和地方政府之间的分配关系，并相应地建立了财政转移支付制度。财政转移支付制度的实施和完善，不仅改善了地区间的横向财政分布结构，加快了公共服务的均等化进程，而且更新了财务管理理念，促进了政府职能的转变。然而，我国目前规范财政转移支付的制度仍存在许多问题。

（1）政府间事权划分不明确，影响了财政转移支付的标准化

自中央和地方政府实行“分灶吃饭”分税制度以来，财权划分相对明确，事权划分不明确。事权是指各级政府提供公共物品、管理公共事务的权力；财权是指各级政府组织财政收入、安排财政支出的权力[1]（P48）财权与事权的不对称直接导致各级政府对事权与财权支出范围的随意盲目划分，必然导致上下级政府因上下级政府推卸责任而反复提供同一公共服务或无人提供某些地区急需的公共服务的现象。而且，事权划分模糊、财政支出范围划分混乱，导致很多政府机关浮于事，难以进行绩效审计和考核，导致财政支出整体效益低下。

（2）不合理的财政转移支付结构削弱了公共服务的均等化

在我国转移支付的构成中，税收返还和补贴的数额过大，缩小区域差距的数额过小。例如，2003年中央财政总支出预算为15138亿元，其中中央本级支出7201亿元，地方税收返还及补贴支出7937亿元。其中，税收返还3404亿元，制度补贴326亿元，地方转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方所有转移支付的43% 。税收返还是以保障地方既得利益为基础的。事实上，它倾向于收入能力强的地区，这与公共服务均等化的目标无关。事实上，由于缺乏财政平等能力，西部许多地区长期无法实现财政平衡。从某种意义上说，税收返还延续和固化了原有的不合理利益分配模式，逐渐扩大了区域差距。由于缺乏科学依据，财政补贴透明度低，随意性大，上下级政府经常讨价还价，明显不公平。由于缺乏完善的法律依据和有效的监督，专项拨款经常成为地方政府平衡地方财政的工具。

（3）对财政转移支付资金安排缺乏监督，导致资源配置效率低下

长期以来，人们只分配财政部门，不问资金使用方向的现象并不奇怪。我国大部分转移支付资金在分配给各部门后进入失控状态。[2]（P112）目前，重复设置、多头审批、利用职权“照顾”系统资金安排的案例屡见不鲜。这些违法行为使得财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至滋长了政府狭隘的小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了转移支付资金的目标，降低了资源配置的效率。

（四）不规范的财政转移支付标准阻碍了调整手段的公平性

在我国现行的金融转移支付法律形式中，没有建立一套科学完善的计算公式和计算方法，资金分配缺乏科学依据，要么根据基础法，要么根据主观判断，而不是根据一套标准化的计算程序和公式，必然导致转移支付的盲目性和随机性，相应的金融转移支付演变为中央和地方政府之间的博弈行为，影响其公平性和透明度，降低转移支付的效率。

（5）财政转移支付立法的不完善降低了法律的约束力

我国财政转移支付制度缺乏法律支持和保障，法律约束和监督机制不完善，主要表现在以下四个方面：一是相关法律法规制度建设仍滞后，我国现行政府间财政转移支付制度主要基于政府规章，没有专门或相关法律规定，缺乏法律权威和统一，客观地降低了财政转移支付制度决策和运行的民主性和标准化。[3]第二，没有专门机构统一安排和管理财政转移支付，使得不同口径、不同名称的财政转移支付目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，难以保证政策目标的实现。第三，财务转移支付的决定和支付缺乏明确的程序规范，使得支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面存在太多的随机性和人为因素。决策者滥用权力的现象在上下级讨价还价中屡见不鲜。四是财政转移支付违法行为责任的认定和处罚缺乏全面明确的规定，使许多违法行为找不到法律处罚的依据，许多违法行为“内部处理”，导致部分部门对转移支付的有关规定视而不见，严重影响转移支付制度的权威。