财政分权的合理性及提高社会福利水平的作用

自财政分权（Fiscal Decentralization）自理论兴起以来，关于政府功能模式、经济增长效应、分级金融体制改革、地方金融竞争与互动等问题的研究成果层出不穷，相关研究领域逐步扩大。理论上，财政分权通过赋予地方政府相应的支出责任和税收权力，允许地方政府在一定程度上独立决定预算支出的规模和结构，使地方基层政府能够有效地行使职能，更好地提供地方公共物品和服务，从而达到合理配置政府权力、实现区域经济协调发展的目的。其中，马斯格雷夫和奥茨从政府三大职能分工和基层政府提供地方公共物品比较优势的角度，探讨了财政分权的合理性及其对提高社会福利水平的作用。

 

就财政分权的应用而言，现有研究存在两个问题：一是纯理论定义和背景描述，缺乏相对全面、多维的测量；二是对某一方面的简单评价可能对财政分权的区域分化和空间联系缺乏全面把握，在实际操作过程中存在不同程度的偏差。在此基础上，本文试图提供一种新的多维测量方法，并在空间分析的框架内掌握中国财政分权的区域分化特征及其原因，以有利于相关的理论研究、政策制定和制度设计。

 

多维评价体系的设计思路

 

关注不同的具体国情、市场环境和相关制度，许多国内外学者对财政分权的程度及其衡量进行了各种分析和描述，但这些调查有自己的重点，测量方法不同，大致可以概括为以下三个方面：一是定量指标，更常见的包括地方政府（人均、预算）财政收入或支出占政府财政（人均、预算）总收支（或变化）[1]-[4]；宏观税负和预算外收入占GDP的比例[5]；预算收入边际分成率指标[6]；依靠地方收入筹集的地方支出份额[7]；省政府在预算收入中保留的平均份额[8]；等等。二是统计描述或技术修正，主要用于财政分权背景下的实证研究，表现为空间权重矩阵设置和虚拟变量引入[9]-[11]。第三，图表绘制[12]直观地反映了分权制度下政府间收支责任安排的变化和趋势。

 

应该说，这些指标和衡量方法各有特点，具有一定的合理性，但问题的焦点是缺乏可比标准。此外，个别指标理论性强，数据获取性低，导致实际应用中的局限性和约束性。在这种情况下，本文试图从以下三个方面提出相关的改进措施。

 

1.客观反映系统安排

 

纵观中国分税制改革以来财政体制演进的道路，不难发现中央财政稳定集中，支出责任逐步下放，地方财政自给能力明显较低。 1994―2011年，中央财政收入比例稳定在50%左右，而地方财政收入比例由1993年的78%下降到2011年的5060%；与此同时，中央财政支出比例持续下降，2011年仅为1510%，地方财政支出比例达到8490%。

 

它是政府间财政关系运作的一个突出特征。当“正常”的税收收入难以满足公共支出的需要时，地方政府往往只能采用非正式制度，指在非正式制度下逐渐形成的行为准则，在一定程度上共同遵守。预算外收入或非预算收入弥补了地方财政缺口。关于非预算收入，没有完整的统计数据，但预算外资本管理的收入自2010年6月起纳入预算管理。统计数据显示，2011年地方财政相当于预算外资本水平的资本规模已达到5 395亿元，占地方公共财政收入的1030%，

 

这部分收入主要体现在非税收入上。因此，在收入分权的安排中，应包括税收和非税收两个基本方面。此外，我国财政转移支付制度在取得积极成果的同时，在制度设计和管理上也存在不科学、不规范的不足，具有较强的协议特征。目前，各级财政之间约有11种具体的转移支付形式[13]。2011年，中央税收返还等广义转移支付规模几乎占地方同级收入的近80%。部分省份的补贴收入远远超过预算收入，中央与地方的金融博弈有很大的利益回旋空间。因此，转移支付规模应是反映地方政府财政收入分权的另一个基本指标。在支出安排方面，相当一部分中央财政支出是以地方税收返还和转移支付的形式实现的，也是地方可用财政和公共财政支出的重要来源。虽然决算数据很难区分哪些支出是由中央政府、地方政府或完全由地方政府独立安排的，但从受益范围的角度来看，地方政府最终将其转化为辖区内的公共财政支出。因此，各省公共财政支出的决算实际上隐含着省际中央转移支付的分配结果。此外，由于各省在税收返还和补贴方式上仍存在新旧制度差异，考虑到可操作性和横向可比性，本文主要采用《中国财政年鉴》各地区决算总表中显示的数据。以税收收入为例，如果按照15个预算科目和各自的分享比例计算各省的实际税收收入，不仅可操作性低，而且可能不准确。

 

2.有效估计偏好和效率

 

本文考虑了“市场化方向的经济分权和政府层次序列的行政分权”两个因素[1]，主要考虑了经济分权和行政分权。针对以往文献中提到的行政制度、晋升考核机制等指标难以量化的问题，设计了增长偏好和税收效率两个指标，以反映行政因素的影响，并基于以下假设：假设1：地方政府倾向于加快经济增长，扩大税收基础，提高税收效率，提高收入自主性，即增长偏好和税收激励，与财政分权程度正相关。

 

假设2：绩效考核以区域GDP水平为导向，增长目标是基于自身发展水平与国家水平的比较。

 

关于税收效率的计算，吕冰阳[14]介绍了回归法、典型税收制度法和非参数计算三种方法，计算了各省的相对税收效率，分析了各省税收努力和税收能力的变化趋势和特点。考虑到各省的税收效率在短期内没有剧烈变化，为了避免乏味，我们采用吕冰阳的计算结果，利用各省税收努力值和税收能力值的平均值来估计税收效率。

 

3.创新指标体系设计

 

借鉴区位熵的结构方法，本文在经济分权调查中设计了四个指标，即系统分权系数IT、自主权分权系数IN、协议分权系数IA IP和公共分权系数IP (如表1所示)，用相对数结构淡化规模差异，显示程度差异。由于分子和分母都是相对数，因此建立可比基础和相对一致的比较标准至关重要。一方面，各系数反映了某一侧面与自身整体相对水平的对比，实现了“自比”；另一方面，各系数的分母是全国相应指标的相对水平，为省际比较建立了参考体系，即可与1进行比较，实现“他比较”。利用时间节点数据，可以实现省际之间的横向比较；如果使用时间序列数据，可以调查特定时期的变化，即实现纵向比较。行政分权分为增长偏好和努力两部分，具体指标为增长分权系数II和征管效率系数IE。此外，行政分权指标的设计也为经济分权的调查提供了有益的补充。具体的财政分权多维度指标体系如表1所示。

 

如果IE>1测量系数IE地方政府组织的收入努力，说明地方组织的收入努力程度高；相反，努力程度低