当前新农村建设面临的公共财政困境

当前新农村建设面临的公共财政困境

 

新农村建设资金主要来自中央政府，地方政府省、市、县也有不同数量的资金支持，大部分资金通过乡镇政府，同时，财政状况良好的乡镇也为新农村建设投入部分资金，构成了中国公共财政支持新农村建设的基本框架体系。自党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以来，中国政府加大了对农业的财政支持力度。2006年，中央政府用于“三农”的资金高达3397亿元，比去年增加了14.2%。2003年至2007年，中央政府对“三农”的投资达到15060亿元，相当于前10年的总和。〔1〕然而，根据《农业法》的规定，中央和县级以上地方财政每年对农业的总投资增长率应高于其经常性财政收入。在实践中，这还没有实现，农业支出的总资金仍然很少。同时，公共财政支持新农村建设的运行机制不完善，农业资金利用效率不高，已成为制约新农村建设的重要因素。一般来说，新农村建设面临的公共财政困境主要表现在以下四个方面：

 

1.在财政支农资金投入方面，长期管理和投资分散，难以形成合力。长期以来，我国农业项目资金一直实行部门管理的行政管理制度，各行政管理部门基本各自为政。国家发改委、科技部、财政部、农业部等中央政府部门之间的财政支农资金，以及各部门内部机构之间的分配管理，在使用中还没有形成有效的协调机制，资金使用分散、交叉重复的现象比较严重。地方政府也有类似的情况。基本上所有涉农部门都有一笔资金，从省到县都设立了相应的机构，财政支农无法形成合力。

 

2.重审批轻监督，浪费严重。一方面，财政农业支持项目不仅需要层层审批，脱离农村现实，而且往往重视大项目，忽视小项目，农业支持资金对农村水利、道路等中小型基础设施建设的支持远远不够，导致农村中小型基础设施进程非常缓慢；另一方面，农业支持项目缺乏过程监督和结果评价，资金占用和挪用现象严重。2004年和2005年，中国审计机关共开展农业审计项目784个，查处滞留资金、挪用转移资金等违法资金192亿元，浪费8.9亿元。〔2〕P30

 

3.乡镇政府作为财政支农资金具体使用的关键环节，其不良财政状况成为新农村建设的重要障碍。在我国公共财政支持新农村建设的框架体系中，乡镇政府是关键环节，绝大多数农业支持资金的使用和管理必须通过乡镇政府。因此，其自身的财政状况直接影响到新农村的建设。近年来，乡镇财政困境已成为一个明显的事实，原因，一方面，在税收制度下，各级地方政府为了保护自己的财政收入，确保财政支出的需要，不得不采取层层压力，尽可能从下级财政提取资金，导致乡镇财政可支配收入减少。另一方面，财政转移支付制度存在问题，其纵横平衡作用不明显，支付资金转移集中在发达地区，导致中西部地区乡镇财政能力日益减弱。根据相关数据，根据一般支付、税收返还和制度补贴，东部获得的财政补贴大于中部，中部获得的财政补贴大于西部。广东350多亿元，上海、江苏、浙江200多亿元，山东、辽宁150多亿元，东部只有两个省市补贴不足100亿元；中西部22个省市只有6个补贴超过100亿元，云南只有140多亿元。〔3〕不良乡镇财政状况严重影响新农村建设，乡镇政府占用和挪用财政支农资金的现象日益严重。目前，全国财政支农资金占用、挪用的现象90%以上发生在县乡两级。〔4〕与此同时，由于财力不足，一些贫困地区的乡镇政府无法支付新农村建设的资金缺口。在农村基础设施建设过程中，要么层层分摊，要么借钱建设，增加了农民的负担。