公共风险财政理论

公共风险财政理论

 

以刘尚希、傅志华、李成威、陈龙等学者为代表，对公共风险财政理论的研究以财政部财政科学院为主。

 

1997年，刘尚希较早开始将财政风险纳入研究视野，提出财政是全社会风险的最终承担者。财务分割和财务分散是财务风险加剧的表现。国有企业效率低下、外资失控的使用可能加剧国家财政分权，金融风险可能是财务风险的直接导火索。1999年，他明确指出，在财政风险不断扩大的背景下，财政制度和政策选择的目标应该是防范财政风险。此后，相关研究可分为两个阶段：一是2003-2005年以公共债务和财政风险为核心的制度分析阶段；二是2015年以国家风险防范为切入点的财政理论建设阶段。2003年，刘尚希系统阐述了财务风险分析框架，定义了财务风险①为：政府拥有的公共资源不足以履行其支出责任和义务，损害经济社会稳定和发展的可能性，是财政风险论的正式研究起点。公共风险金融理论的理论基础是，政府(或国家)是一个双重主体——经济主体和公共主体。经济实体意味着政府与企业和个人具有平等的经济地位，政府有权维护其公共产权。公共主体表明，政府有义务承担公共决策中的财政、金融、债务和企业风险，以及公众期望和社会压力造成的支出责任和义务。研究工具是世界银行高级经济学家HanaPalackovaBrixi的研究成果——财务风险矩阵。2004年，刘尚希分析了中国财政风险的制度原因，包括政府承担国有企业风险、公共预算对政府行为的软约束以及中央与地方政府之间的财政关系不明确。解决或降低财务风险的方法主要是通过制度建设，硬化预算约束，提高财务透明度。2005年，刘尚希重新定义了财政风险，并详细阐述了政府作为经济体和公共主体的财政风险。此后，公共风险金融理论的研究长期以来进展相对缓慢。中共十八届三中全会将财政建立为国家治理的基础和重要支柱，公共风险财政理论开始从国家治理的角度审视财政改革面临的不确定性和公共风险挑战。2016年，中国财政科学院宏观经济研究中心研究小组建立了财政收入、财政支出、财政管理、财政赤字和债务风险指标体系，作为公共风险财政理论的分析工具。2018年，“廊坊会议”①，刘尚希结合《公共风险论》一书，报告了基于“公共风险”核心概念的财务理论理念。他指出了传统金融的逻辑缺陷，认为新金融应该从集体概念出发，以风险社会为背景，以公共风险为逻辑起点，利用行为主义分析公共风险的产生和治理机制。公共风险金融理论的研究与我国改革发展同步进行，跨越时间较长，形成了一系列丰富的科研成果。从公共风险的角度来看，金融理论建设唤醒了人们的社会危机感和忧患意识，也为制度变革提供了理论动力。公共风险财政理论确实可以为债务风险防范、中央财政权力划分、预算制度改革提供制度评价和政策分析的理论依据，但也有明显的缺点：一是缺乏完善的理论基础，财政风险分析源于我国财政风险逐渐暴露的事实，虽然引起了学术界的关注，意义重大，但其理论基础薄弱，研究主要基于风险事实，尚未形成完整、普遍的理论结构；其次，财务风险分析更倾向于逻辑分析，在风险指标体系建设中仍基于债务风险矩阵，存在一定的局限性，需要进一步加强政策评估的灵活性、有效性和客观性。