地方政府土地财政风险

地方政府土地财政风险

 

中国土地金融的发展始于20世纪90年代。地方政府通过经营土地，积累了大量的城市建设资金。城市公共基础设施和高层建筑的建设吸引了大量的农民工，有效地促进了周边地区的城市化进程。土地金融在增加地方政府财政收入、促进地方经济发展和城市化进程、提高公民生活质量方面发挥着积极作用。

 

然而，更不可忽视的是，地方政府短视行为带来的一系列负面影响和社会风险，主要表现在以下几个方面：

 

(一)土地利用方式及其粗放，许多土地被严重浪费和闲置

 

人多地少是中国的基本国情，中国的人地矛盾依然突出。土地资源有限。中国已经为农耕地保护划出了红线。当政府出让大量土地时，可用于城市发展建设、为政府财政创收的土地资源非常有限。据统计，截至2009年9月底，全国共有闲置土地1457块，闲置面积9772公顷，其中70%以上为住宅用地，涉及全国28个省、市、自治区。2014年，国土资源部督察闲置土地107万亩，土地浪费严重。

 

（2）地方政府财政收入增长的不可持续性和政府债务的潜在风险

 

土地资源有限，这就决定了地方政府的土地出让收入是有限和不可持续的。当可用土地资源所剩无几时，地方政府的财政收入难以持续增长。同时，如果土地抵押融资规模得不到有效控制，政府的潜在债务风险实际上就会放大。目前，土地抵押融资主要依靠政府信用获得银行贷款。这些公司的还款能力主要取决于土地出让所获得的未来收入。一旦房地产市场无法保持当前的发展速度，出现停滞现象，政府可以依靠土地获得的收入将大大降低，偿还债务的风险将出现。因此，政府土地出让收入的有限性和不可持续性，以及土地抵押融资规模难以有效控制造成的未来透支，都使地方政府面临着财政收入增长的不可持续性和债务的潜在风险。

 

（3）农民的生存和发展权难以得到有效保障

 

地方政府利用土地获得土地出让金，也可以增加政府的税收收入――企业，特别是房地产企业，获得房地产开发用地缴纳的房地产税和建筑税，形成了增加地方政府财政收入的良性循环。然而，要维持这一循环，就意味着地方政府必须征收集体土地，以满足政府出让土地的需要，这将加剧农民失去土地的现象。失去土地的农民只能获得不到被征用土地收入的10%，大部分收入纳入中间商或地方政府。同时，由于缺乏相应的社会保障和稳定措施，失地农民很难有效保障一次性安置补贴的生活。