财政支农资金管理存在主要问题

进入新世纪以来，我国经济社会发展进入工业化中期，工业反馈农业，城市支持农村，工农协调，城乡统筹发展已成为必然趋势。为确保国家粮食安全，逐步增加农民收入，缩小城乡差距，促进社会主义新农村建设，中央政府逐年增加了对农业、农村、农民的预算投资。据统计，2006年至2013年8年间，中央预算安排财政支农资金累计达6.63万亿元。各级政府为加强财政支农资金管理，采取了一系列措施，取得了一定成效。但由于支农资金涉及面广，管理难度大，仍存在诸多问题。2015年中国纪检监察报2015年 2014年3月29日，中央检查组首轮检查反应，2014年全国查处涉农补贴案件6万起多起，涉及资金 20多亿元，涉农资金已成为腐败的高发领域。2014年第13期《中国财政杂志》发表了一篇题为《新时期财政支持农业、农村、农民发展的对策建议》的文章，反映了财政支持农民投资过于分散，使用效率低下。本文还指出，财政支农资金缺乏有效的绩效考核机制（罗曼、强修、2014）。当然，没有有效的绩效评价就不会有好的效益和效果。作者从“中国知识网络”等数据库中发现，专家、学者和实际工作者的研究和讨论主要集中在建立财政农业基金绩效评价和监督的重要性、财政农业基金绩效评价指标的设置等方面。对如何实施财政支农资金绩效评价行动研究不多，特别是对财政支农资金管理过程中的评价主体、责任主体和监督主体的责任和行为规范没有明确。到目前为止，读者可能会提出问题，如此简单的常识问题，还值得研究和探讨吗？十多年来，作者一直担任县级财政部门的负责人。在真实环境或实际工作中，财政农业基金评价主体、评价责任主体甚至监督主体往往交织在一起，已成为影响财政农业基金管理效率的重要因素。因此，作者在分析当前财政农业基金存在的问题的基础上，提出了明确责任、规范行为、改进财政农业基金管理、评价和监督方法的意见和建议，供决策者和实际工作者参考。为了简单地表达分析过程和结果，本文定义的财政农业基金绩效评价责任主体是指在财政农业基金管理过程中行使管理权限的单位和个人，通常称为农业基金绩效评价对象；绩效评价实施主体是指财政农业基金绩效评价的组织者，特别是政府财政和农业相关部门；监督主体是指政府审计、监督部门、党的纪律检查机关、检察机关等司法机关。

 

财政支农资金管理存在主要问题

 

(一)财政支农资金管理部门多，资金使用效率低

 

目前，财政支农资金管理部门较多，呈现出“九龙治水”的景象。从国务院部委的角度来看，有国家发改委、农业、林业、水利、气象、粮食、土地资源、扶贫、科技、教育、文化、卫生、民政、财政等十多个部门。在这些部门内部，支农资金属于不同的部门管理。这些资金经过中央一级分配，然后下到当地，再经过3到4级。管理机构众多，各种资金管理办法和项目编制指南不言而喻。周荣青（2010）认为，中央和地方各级政府、财政部门和农业相关管理部门在农业支持基金管理中存在多种复杂的代理关系，利用迪克西特的观点分析得出财政农业支持基金效率低下的必然性。范存惠（2007）分析了我国基层农业相关部门在农业资金管理过程中的行为选择，认为基层个体决策者的理性选择导致集体选择不合理，农业资金投资分散，支持效果受到很大限制。Glaser和Strauss(1967)提倡在数据研究中发现“理论”，而不是从现有理论中演绎可验证的假设（Kathy C. Charmaz，2006)并强调，只有与实证数据保持密切联系，才能构建出经得起考验的有意义、有效的理论（Kathleen M. Eisenhardt，1989）。周荣青、范存会等学者的分析有一定的合理性，但仍没有完全把握问题的关键。

 

（二）财政支农资金审批分配制度不规范，随意存在

 

财政支农资金从中央切割到部门后，主要按项目审批分配，但项目审批评估、申报和程序存在诸多漏洞。也就是说，项目审批的公开透明度不够，没有严格的制度约束。此外，为了争取资金，体现“政绩”，下级政府和部门对向上运行项目充满热情；很多企业利用资金管理部门等漏洞，多部门、多渠道、重复申报同一项目；当然，不排除上级领导随意签批的现象。同时，很多项目论证不足，缺乏科学性。为了尽快争取资金，有些地方随意或仓促地编制和报告项目。很难尊重农民的意愿。特别是一些产业扶持项目没有经过气候调查、实地考察等科学认证，往往风险很大，失败概率很高，农民利益必然受损。财政支农项目资金申报、审批、分配的盲目性和随意性使得支农资金效益难以发挥（胡克训、杨清海、吴文杰、2014）。

 

（三）基层支农项目管理不规范，存在资金被截留、挪用等现象

 

经过层层审批分配，大量财政支农资金到达基层后，由于项目众多，县级及以下项目管理专业人员不足，项目批准后往往赶紧组建团队。项目目标分解、细化、责任落实等基础工作往往不到位。支农资金支出缺乏专业、科学、合理的认定，浪费严重。此外，在贫困地区，地方财政对农业投入不足，财政支农资金管理部门虚列财政支农项目成本套取资金，甚至挤占、挪用、套用项目资金。(何，2015)指出，目前涉及支农资金分配的各个环节都是层层腐败。某地一支农资金(扶贫资金)从市到县被挪用从县到乡再扣40% 40%。广东省 2014年查处涉农领域违纪违法案件 6539 件。