建立有效的投资者财务监督约束机制

建立有效的投资者财务监督约束机制。长期以来，由于缺乏国有企业所有者主体，未能建立国家投资者对国有企业的有效约束和监督机制，导致部分国有企业出现“内部控制”现象，国家投资者意志和利益，会计信息严重扭曲，国有资本流失现象严重。围绕国有企业财务监督问题，中央和地方政府进行了许多有益的尝试和探索，创建了会计分配制度、财务总监分配制度、检查员制度、中央企业财务厂员制度、财务监督专员制度、国家审计和社会审计、财务纪律检查等各种监督形式。这些做法在一定程度上加强了财务监督，遏制了国有资本的流失，在一定程度上提高了会计信息质量，遏制了虚假账户的泛滥，取得了一些成果。但与此同时，我们也应该看到，这些财务监督形式在理论上和操作上都存在许多不足和缺陷，值得深入讨论和改进。

 

根据现代企业理论，企业的本质是一系列合同的组合，以投资者和经营者之间的委托代理合同为核心。会计行为以合同双方形成的责任关系为纽带，不断确认、计量和报告受托人履行和完成委托责任的过程和结果。从这个意义上说，会计直接服务于受托人，间接服务于受托人。

 

由于作为委托人的投资者和作为受托人的经营者在获取委托责任信息方面处于不对称状态，为了防止经营者操纵会计行为提供虚假信息，委托人有必要通过各种方式加强对委托责任信息的监督和验证。现代企业制度的本质是所有权对经营权的有效监督。这种监督是所有权和经营权之间的权力平衡。但是，为了加强监督，将企业会计行为直接由投资者控制，破坏权力平衡模式，不仅不符合建立现代企业制度的要求，而且使评估经营者处于被动、孤立的地位，必然会挫伤经营者的积极性。

 

我们认为，构建国家作为投资者对国有企业财务监督的新制度，必须按照建立现代企业制度和规范法人治理结构的要求，正确处理谁委派监督员、谁监督、监督员监督什么、如何监督等问题。在监督方式上，国家作为投资者对国有企业的财务监督应采取定期监督和定期监督相结合的方式。国家作为投资者，可以对国有企业的财务监督实行任命制度，但必须重新安排任命人员的身份、职能和监督形式。这种任命制度可以称为“财务监督任命制度”。与上述国家作为投资者对国有企业管理的两个层次相对应，国家作为投资者对国有企业的财务监督制度也应分为两个层次。具体来说：

 

（1）代表国家行使国有资本终极所有权的部门，应当向授权的“中间投资者”——资产经营公司或者国有控股公司任命财务监事；（2）“中间投资者”作为国有独资企业和国有资本控股企业的控股股东，以股东大会的名义任命财务监事；国有资本参股企业，“中间投资者”只能通过在股东大会上行使表决权来表达自己的意愿。任何级别任命的财务监事应当是被监督企业监事会的主要成员；财务监事的报酬由任命部门决定；其职责是监督被监督企业董事会作出的重大经营和财务决策的合法性和合理性，监督经理执行董事会决议的情况，有权纠正董事会和经理作出的损害公司和投资者利益的行为；财务监事可以参加董事会会议，但没有表决权。这种任命的财务监事完全代表了投资者的利益。

 

国家作为投资者，定期对国有企业进行财务监督，主要以委托社会审计机构或国家审计的形式进行审计。在不断加强国家审计、社会审计、理顺公司治理结构的基础上，逐步取消特殊检查人员和财务监督专员的监督，或者委托国有企业监事会专门行使财务会计监督职能，避免外部监督机构复杂重复监督，降低不必要的监督成本。