PPP模式的定义和特征

2015年以来，中国经济发展进入“新常态”时期，经济下行压力较大。为解决这一问题，中央政府出台了加大基础设施建设投入的政策，积极鼓励社会资本参与政府主导的公益性民生项目建设，缓解各级政府财政压力，提高社会闲置资金利用率。从2014年到2016年，国家发布了54个PP（PublicPrivatePartnership）2015年4月，国家发改委、财政部、住房和城乡建设部等六部委联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，首次以行政法规的形式规范政府与社会资本的合作（PPP）模式。

 

东阳市是浙江中部的历史文化名城。为加快建设项目投融资方式改革，提高财政资金投资效率，广泛吸收民营资金进入城市公共基础设施建设等领域，解决政府大规模集中建设期间的资金供需矛盾，使财政资金在政府投资建设的基础设施项目中发挥四两拨千斤的作用。东阳市积极探索PP公私合作投资模式，成功应用于东阳市中国木雕文化博览城项目建设。

 

首先，PPP模式的定义和特征

 

PPP模式是Public-Private-Partnership的写作，又称“公私合伙制”，是指政府与私人组织为建设城市公共基础设施项目，在特许权协议的基础上，形成“全过程合作、风险共担、利益共享”的合作伙伴关系，并通过签订有效合同明确双方的权利义务，确保合作顺利进行。PPP的优势体现在使合作伙伴达到比单独行动预期更有利的双赢结果:企业投资风险更低，政府财政支出更少。

 

PPP模式有三个重要特点：伙伴关系、利益共享、风险共担。

 

PPP模式中最重要的特点是伙伴关系。在PPP中，政府部门和私人组织之间的合作和伙伴关系的核心是有一个共同的目标：在一个特定的项目中，提供更好的服务或更好的产品，资源最少。政府部门以此为目标追求公共福利和利益，而私人组织则以此为目标追求自身利益。因此，首先要落实项目目标一致的问题，才能形成伙伴关系。为了长期保持这种伙伴关系的发展，PPP还需要另外两个显著的特点：利益共享和风险共享。利益共享是合作伙伴关系存在的基础之一。PPP模式下的利益共享不是简单的利润共享，而是需要政府在项目实施过程中控制私人组织形成超额利润。利益共享是指共享PPP的社会成果，包括为公众提供便利，使私营组织或私营企业作为参与者获得相对平和、稳定的长期投资回报。PPP模式是市场经济环境下的合作模式，因此利益与风险也是对应的。在PPP中，政府部门和私人组织尽可能承担伴随风险的优势，使每一个风险都由最善于应对风险的合作伙伴承担，从而最大限度地降低整个基础设施建设项目的成本。

 

二、PPP模式在东阳中国木雕文化博览城项目中的应用

 

东阳是中国木雕文化的故乡。木雕产业是继横店影视城旅游业之后的第二大文化产业，逐渐成为东阳经济发展的重要支柱。2011年，东阳市政府决定投资建设以中国木雕博物馆为核心、以专业市场为基础的大型木材文化产业综合体。项目计划投资50亿元，建筑面积82.6万平方米，总用地面积360亩。为缓解财政压力，确保项目建设资金，东阳市政府采用PPP模式引入社会资金。

 

(一)政府参股，合资建设

 

通过PPP模式，东阳市地方政府与复兴集团领导的七大浙商团队合作，成立了浙江东阳木雕城投资发展有限公司，主要负责木雕文化博览城项目的建设。公司注册资本比例为:浙商建业有限公司55%、东阳市国资委25%、新光控股5%、横店东磁、美邦集团、阿里巴巴、杉杉控股各占3.75%，各投资者按出资比例共同承担风险，共享利润。东阳市政府借助PPP模式，有效解决了项目资金筹集问题，减轻了政府财政预算压力，实现了财政资金滚动投资。

 

（2）公司化管理、市场化经营

 

项目建成后，东阳市政府专门成立了负责中国木雕文化博物馆管理的机构，运营费用由财政部门全额拨付，其余专业市场由浙江东阳木雕城投资开发有限公司管理运营。项目公司引入现代企业管理体系，建立完善的董事会制度，管理公司重大事项，建立总经理责任制，全面负责木雕城二期项目的日常运营。通过PPP模式，东阳市政府更好地将社会资本方在市场经济中长期战斗产生的先进概念移植到项目中，提高项目在市场经济环境中实现良性循环的能力。例如，在建立项目公司的过程中，直接吸收了一些优秀的社会资本公司管理人才，在短时间内形成良好的管理机制，降低了建设公司的时间成本。

 

三、PPP模式在东阳市公共基础设施项目应用中存在的主要问题

 

（一）有关法律法规不完善

 

PPP模式是世界上最常见的公共基础设施建设方式之一，但在中国仍然是一件新事物。随着中国市场经济的进一步开放和发展，私营部门将不可避免地更多地参与PPP模式的公共基础设施建设。目前，我国还没有形成完善的PPP模式法律法规体系，现有的大多以地方法规和行业部门法规的形式存在，不能从根本上限制各方的行为。在我国目前的法律法规体系中，PPP项目协议属于行政法管辖范围，政府根据公共利益享有一定的特权。此外，行政合同和民事合同之间没有明确的区别。在现行PPP模式的相关法律法规中，对项目合同发生争议后的诉讼方式没有明确定义。此外，缺乏退出机制，产权所有权不明确，也影响了社会资本参与PP项目的积极性。（2）风险分担结构不完善

 

从东阳中国木雕文化博览城项目来看，PPP项目主要由地方政府和私营企业共同出资，成立项目公司，但作为主要投资者，企业资金流不足。此时，企业作为主要投资者，必然会寻求其他融资渠道。私营机构作为临时成立的项目公司，不会提供全额担保。一旦项目运营失败，金融机构的职能将被追索到项目公司。虽然政府出面协助项目公司融资，但不会提供全额担保，这对金融机构来说风险很大，政府也应该承担相应的信用风险。另一方面，在PPP模式下，私营部门不仅面临市场风险，还面临行政风险，一般比市场风险更危险。为了吸引更多的私人资本，地方政府有时会隐藏一些关键数据和指标，影响项目投融资风险的评估结果，增加私营机构的投资风险，降低社会资本的投资热情。

 

（3）政府与市场之间的职能界限划分不清

 

虽然合作伙伴在PPP模式下对公共基础设施项目的建设有合同约束，并在合同中规定了双方的权利、义务和责任，但政府在具体的项目运营和投资过程中仍处于强大的主导地位，从而忽视了市场的重要性。一旦政府违约，将对项目收入和投资者的融资成本产生严重影响，不利于其他新项目的发展。造成这一问题的根本原因是，地方政府只将PPP模式视为融资工具，并不重视提高公共服务效率的本质。因此，在项目推广过程中，政府往往本末倒置，以吸引社会资金，减轻短期融资带来的压力，做出不切实际的承诺，最终违约，导致项目失败。