政府综合财务报告的三大目标

一，引言

与国外相比，国内教育行政部门、财政部门更加关注高等教育成本信息。特别是自20世纪90年代中期以来，国内高等教育的成本需要由政府、受教育者和社会共同分担，这就产生了计算高等教育成本的普遍需求。1998年颁布的《高等教育法》首次从法律角度明确了年人均教育成本作为高校年经费的主要依据。随着金融高等教育体制改革的深化，建立科学规范的成本会计制度，进一步规范高校经济运行，保障公众对办学成本的知情权，促进政府合理制定拨款标准，已成为高等教育金融会计制度改革的主要考虑因素。自2019年1月1日起，各行政机构全面实施统一的政府会计制度，为建立基于权责制的高等教育成本核算制度迈出了关键一步。通过透视高等教育成本管理的相关政策和制度变化过程，有助于正确理解高校财务会计制度改革的思路和高等教育成本核算的改革任务，为建立全面、规范、可操作的高等教育成本核算体系提供思路和参考。另一方面，随着财税制度改革的逐步深化，政府综合财务报告制度的建立已成为本轮会计制度改革的核心内容，政府综合财务报告的三大目标之一是向财务报告用户提供政府会计主体（主要是运营成本）的相关信息。

二、高等教育成本核算制度变化的过程

作为行政事业单位会计的重要分支，高校会计的主要功能是反映和监督高校预算的实施。随着我国金融体制改革的深化和发展，以及政府和社会对高校成本的日益关注，高等教育成本核算管理相关制度经历了长期的变化过程，形成了独特的变化轨迹。

（1）提出和探索高等教育成本核算的收付方式

1986年，中国高等教育从免费到收费。原国家教育委、财政部《高等学校财务管理改革实施办法》提出研究建立高等学校会计制度，为人才培养成本核算创造条件。这是教育主管和会计主管部门首次提出高等教育成本的会计思路。然而，在当时政府对高等教育负责的情况下，教育培训成为政府、公众和大学本身的实际需要。1996年，我国高校进入高等教育扩招，发展快车道，高等教育全面实行收费制度。原国家教育委员会、原国家计划委员会《高校收费管理暂行办法》从会计层面规定了高等教育培训成本所包含的资金支出项目，为高校收取办学成本提供了政策依据。同时，本办法规定年生平均学费不得超过年生平均培养成本的25%[1]。方法一方面注重规范高校学费收费标准，另一方面以培本与学费标准的比例关系作为控制学费的依据。1997年，财政部、教育部作为我国高校会计制度的重大改革，制定并制定了《高校会计制度（试行）》。该制度将高校原实施的资金收付记账法改为贷款记账法，将原预算内外资金统一核算，对规范高校会计行为、提高财务管理水平起着重要作用.

（2）将权责发生制引入高校会计制度的调整与实践

在随后教育产业化的背景下，1999年，中共中央、国务院发布了《关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》，提出适当增加学费在培训成本中的比例，逐步建立成本分担机制[2]。这一决定的引入使得成本分担逐渐成为政府、社会和公众讨论的热点。特别是2005年以后，如何将权责发生制引入高校会计制度，实现高等教育成本的核定，成为理论界和实践界研究实践的热点。2005年，国家发改委发布了《高校教育培训成本监督审查办法（试行）》，从政府监督的角度提出了高校教育培训成本的要素。随后，教育部还提出出出台《高校生均成本核定办法》，希望完善和规范教育收费的长效机制。然而，在缺乏成本核算体系的情况下，如何合理制定不同类别学校和专业的学费标准成本是非常复杂的。2012年，财政部、教育部发布了《高校财务制度》，建议高校开展学校、系、专业教育总成本和学生平均成本核算，按项目计算科研活动成本。这是首次将学校、系、专业成本、生均成本、科研项目成本作为高校教育成本核算的五个对象。然而，这种基于预算支出的成本核算不能有效地收集和分配资本支出等间接成本。2013年12月，为适应财政预算改革和高校经济业务发展需要，财政部修订出台了《高校会计制度》[3]。与1997年的高等会计制度相比，修订后的制度部分引入了权责发生制，使高校会计主体从支出核算向成本核算迈出了一小步。之所以是小步，是因为新制度在征求意见时没有采用，很多专家提出以权责发生制为核算基础“费用”因素建议，财务预算收支核算不能有效转化为权责制下的成本核算，成本核算与会计实践脱节，成本核算的可操作性成为严重伤害[4]。

(3)初步建立基于权责发生制的成本核算框架

2015年，《政府会计准则基本准则》标志着建立政府综合财务报告制度的改革措施的初步实施。2017年10月24日，17年10月24日，《政府会计制度-行政事业单位会计科目和报表》为全面反映单位运行成本提供了统一的会计制度标准和运行依据。高校作为政府会计主体的重要组成部分，引入相关的政府会计准则和制度，为加快高校改革，建立能够真正反映高校整体财务状况、运行和中长期可持续发展能力的会计制度提供了制度框架和基础。2018年，财政部高等学校实施了《政府会计制度-行政事业单位会计科目与报表》的补充和衔接，高等教育成本会计制度建设进入快车道。