土地财政的含义

一、前言

 

“土地财政”在地方政府财政收入中的主导地位依然稳定。以2014年第一季度为例，国有土地使用权出让收入达到1.08万亿元，同比增长40.3%。同期，地方同级财政收入达到1.95万亿元，“卖地”收入与地方公共财政收入的比例达到1：1.7。也就是说，一季度地方财政收入的55.4%是靠卖地取得的。

 

二、土地财政的含义

 

土地财政是指以政府为主体，围绕土地开展的财政收支活动和利益分配关系。我们通常所说的“土地财政”，实际上是指中国各级政府通过土地获得大量财政收入，以弥补其他收入的不足。

 

一般来说，地方政府有三种赚钱的方式。一是土地租赁转让收入。二是土地税收入。其中，契税、土地增值税、房产税、土地使用税是地方税收入的主要来源。第三，土地收费收入。目前征收的土地费包括土地管理费、拆迁管理费、土地闲置费、土地测量规划等相关费用。此外，还包括资源费和安置补贴费。

 

三、土地财政的弊端

 

土地价格上涨过快，房价过高，影响民生。土地财政使地方政府过于依赖房地产业。为了增加地方财政收入，地方政府推高地价，推动房价上涨。同时，这也会造成政府监管空间的狭窄。

 

土地财政是不可持续的。土地资源不能无限扩张，国有土地增量有限，土地收入增长不可持续。土地财政的可持续性取决于两个条件：一是土地供应稳定，二是土地价格上涨。显然，这两个条件都是不可能的。

 

扩大城乡差距，国民收入分配不合理。地方政府出让的土地收入大多用于城市，但对农村经济发展、社会保障、基础设施建设、环境保护、农业生产支持投入较少。土地财政将社会财富从农村转向城市，扩大了城乡差距；从农民和城市居民转向房地产开发商和政府，恶化了国民收入分配。对房地产业的投资占其他产业的投资，不利于产业结构的调整，阻碍了我国经济发展模式的转变。

 

巨大的资源消耗和基础设施领域的巨大浪费。就投资项目而言，地方政府为了更好地出售土地，不断从事市政建设，从土地中获取利益。此外，基础设施工程的使用寿命很短，造成了巨大的浪费。

 

四、土地财政的成因

 

（1）“土地财政”是我国土地管理体制运行的必然结果

 

我国土地为国家和集体所有，实行土地利用总体规划和年度规划管理制度。在此基础上，政府垄断了一级土地市场，决定了总体利用计划和年度管理计划。我国国有土地使用权与农村集体土地使用权进入统一土地交易市场不平等。而且，在相关领域监管不严的情况下，地方政府有很大的决策权，如修改土地规划、扩大土地利用指标、大规模出售土地等。

 

（2）税制改革后，地方财政自给能力大幅下降

 

自1994年以来，中国实施的税收分配制度改革存在一些缺陷。税收分配制度改革使地方政府的财权集中在中央政府，权力下放到地方政府，地方财政支出的责任不仅没有相应减少，而且增加了。当地方政府缺乏债权和税收立法权时，财政预算中的压力增加，在一定程度上造成了地方政府的财政困难。为了“弥补”其改革的缺陷，地方政府实施土地财政，以提高其财政自给能力。

 

（3）绩效考核机制的单一性促进了土地财政行为的单一性

 

以经济发展为主要指标的政府绩效评价体系和官方绩效评价体系刺激了地方政府高价出售土地的短期行为。在财政分权和政治集中的制度下，地方政府官员通过扩大国内生产总值和支付财政收入来显示他们的成就。这也是地方政府追求土地财政的内在动力。一方面，地方政府通过“协议转让”免费或低价出售工业用地，有意识地提高商业和住宅用地价格，加快地方经济发展；另一方面，地方政府迅速获得大规模城市基础设施投资的巨额资金，促进相关产业发展，在短期内创造巨大的GDP。