财政分权的环境污染效应

1.财政分权的环境污染效应

 

自1994年分税制改革以来，中央政府收集了大量财权，地方政府缺乏财政资源，权力大于财政权力的问题逐渐突出。在这种财政制度下，地方政府的财政分权可能会从两个渠道影响当地的环境保护：

 

一是资金渠道。由于地方环境保护的权力属于地方政府，环境属于典型的公共物品，污染控制取决于地方政府对环境保护的财政支持。如果地方政府财政分权较低，可能导致其财政收入不足以支持环境保护的巨大直接支出和间接经济成本，导致地方环境支出不足，导致区域环境恶化。虽然分权较低的地区往往会接受更多来自中央政府的转移支付，但转移支付大多是定向支出的专项资金，需要部分地方配套资金。因此，在地方财政资源不足的情况下，中央转移支付对地方环境保护的支持可能较小。因此，理论上存在财政分权对环境保护的积极作用机制。二是竞争渠道。在中国分权的背景下，地方官员晋升的决定权掌握在中央政府手中，而中央政府在对官员的考核机制中，经济增长率是最重要的指标。因此，地方政府有动力利用地方财政支持经济带动作用最强的产业发展，通过广泛的经济增长加入“晋升锦标赛”。在这种情况下，财政分权越高，地方政府的财政支出越大，地方工业企业的发展往往越快，工业是污染排放的主要来源。此时，财政分权驱动的工业发展可能导致环境污染的加剧。

 

因此，理论上，财政分权对环境保护也有积极和消极的影响机制。本文提出假设1：财政分权可能对通过增加环境支出来减少环境污染产生积极影响，也可能对加剧地方政府竞争来增加环境污染产生负面影响。

 

2.城镇化环境污染效应

 

城市化对环境污染的影响也有两个方面。本文从农村居民城市化动机的角度分析了这一问题。大多数农村地区发展收入水平相对较低的第一产业，而城市地区的第二和第三产业更发达，收入水平也更高。在经济利益的推动下，部分农村人口转移到城市。由于第二产业劳动力需求大，收入水平高，在收入差距的刺激下，只能从事普通劳动的农村劳动力通常集中在第二产业，间接促进技术水平相对较低、环保设施落后的工业企业生产规模扩张，导致城市生产过程中污水排放量增加。此外，在城乡差异较大的背景下，农村人口向城镇的转移直接改变了他们的生活和消费方式，生活资源消费的增加也可能导致平均污水平的上升。

 

上述分析表明，收入或生活水平差异引起的城市化是刺激环境污染增加的直接原因。但相比之下，如果区域城乡一体化或平等化水平较高，城乡收入差距较小，那么城市化的主要驱动力就不再是经济刺激，而是可能转化为区域产业合理布局的驱动作用。原因是，如果城乡差距控制在一定合理范围内，农村收入和生活水平提高，人口不再盲目流动，有利于区域产业的整体布局，城市技术水平高企业集聚，其他产业迁移到城市周边，产业模式的变化推动人口资源的合理分配，有助于提高经济资源的整体利用效率，降低单位产出的污染排放水平。同时，城乡一体化或平等发展有助于提高农村劳动力的整体素质和技术水平，从而促进区域工业企业技术水平的提高，从而降低污染水平。

 

因此，城镇化对环境污染的非线性影响可能以城乡平等为标尺。本文提出假设2：当城乡均等化水平较低时，城市化发展将加剧环境污染；当城乡均等化水平达到一定高度时，城市化发展将减少环境污染。

 

3.城镇化引起的环境污染效应的财政分权

 

在直接影响环境污染的同时，财政分权和城镇化也可能存在间接或全面的作用机制。由于城市化发展需要以城市建设和产业集聚为基础，城市和产业发展需要政府财政的大力支持，财政分权水平越高，地方政府对产业和城市发展的支持就越大，城市化发展就越快，进一步突出了城市化对环境的影响。许多学者的研究结果表明，中国政府的财政支出具有明显的城市偏见（卢明等），2004年），很容易扩大城乡差距，从而提高城市化的环境污染效应。

 

基于以上分析，本文提出假设3：通过地方政府偏向城镇化发展，财政分权可能会增加环境污染。