广东省财政绩效评估改革启动

广东省财政绩效评估改革启动

 

2003年8月，广东省财政厅开始实施绩效评估，对“民营科技园建设补贴项目”、“山区老服2000所小学改造建设补贴项目”、“十六个扶贫重点县公路建设专项补贴项目”三个政府补贴项目进行绩效评估。2004年，广东省财政厅成立绩效评价办公室，制定并实施《广东省财政支出绩效评价实施方案》。广东省财政支出项目绩效评价流程包括项目绩效目标申请、绩效评价和结果应用。

 

一是绩效目标申请。资金使用部门（单位）在编制项目预算时，必须明确指出项目绩效目标，并提交项目可行性报告。对于预算金额大或专业技术复杂的项目，可行性方案必须有科学的论证和专家意见。

 

二是绩效评价。包括资金使用部门自评和行政机关评价。2003年―2011年，广东省共实施绩效自评项目13653个，重点评价项目1592个，涉及财政资金2760亿元。

 

首先，部门自评。部门自评包括项目中期评价和完成后评价。首先，跨年度项目实行中期绩效自我评价制度。在每个预算年度结束时，资金使用部门应对项目绩效实行一年一次的中期评价制度，并将自评报告报财政部。其次，项目完成后，资金使用部门必须向财政厅提交绩效自评报告。自2005年起，广东省要求省政府机构在项目完成后一个月内对项目绩效和预定目标的实现进行自我评价，并向财政部提交绩效评价自我评价报告。自评报告内容包括项目资金使用结构、产出、效果及影响等。财政部绩效评估处对自评报告进行审查。2005年，财政厅批准了154个项目的自评报告，最终核定的结果是33个项目“好”、54个“好”项目“好”、61个项目“一般”、六个项目“差”。2007年，共有66个部门报送了348份绩效自评报告，涉及省财政2006年及以往年度预算安排总额约171亿元。与2006年相比，增加12个部门（2006年54个），增加103个项目（2006年245个），增加52亿元（2006年119亿元）。自评项目涵盖经济建设、社会发展、行政司法、教科文卫、农林渔水、交通、旅游、环保等诸多领域。

 

其次，行政机关的评价。财政部绩效评价在每个预算年度选择一些有影响力、有代表性的重点支出项目进行综合绩效评价。综合绩效评价由行政机关在项目自评的基础上，收集数据和数据，采用定量、定性的分析方法，对项目的经济、社会、政治产出、效果和影响进行综合评价。2003年8月至2005年12月，全省组织了131个重点项目的绩效评价。

 

第三，结果的应用。绩效评价结果用于预算资金管理和绩效改进。首先，行政机关在提交年度评价报告前，不再拨付跨年度中期评价项目费用。根据评价报告结果，财政部对长期项目资金进行中期调整，使项目资金发挥最大效益；对于绩效差的项目，下一个预算年度不再安排预算资金。其次，对于重点项目，财政部将评价结果报省政府，并对后续资金拨付提出处理意见，经政府批准调整预算。第三，绩效评价结果将作为下一年部门预算安排的重要依据。最后，根据评价结果分析和确诊单位管理问题，加强对财政资金的监控。通报表扬绩效良好的项目，优先安排下一年的类似项目。

 

从整个评价过程可以看出，省财政厅希望通过改革加强对支出部门的控制，努力向支出部门传达绩效和节约意识，避免浪费，逐步建立部门问责制[27]115简而言之，改革的目的是加强控制，提高管理能力。这对控制部门的支出扩张需求起到了一定的作用。单位绩效观念增强，部门预算编制逐渐谨慎，盲目要求的情况日益减少。据统计，2006年省级各单位新增预算请求比2005年减少30亿元左右，2007年减少―2008年基本保持稳定，新增请款没有大幅反弹。[28]

 

财务绩效评估对财务管理和决策有实时影响[29]，在审查公共项目绩效方面发挥作用。同时，可能影响这些项目的资源配置决策，有效遏制奢侈浪费。[8]但正如Ho和Im（2015）所指出的，财政绩效预算改革在发展中国家面临着组织、文化和政治的挑战，其原始目标普遍难以实现。[30]在这些挑战下，广东省财政绩效评估改革目标的实现程度远低于改革者的预期。首先，项目目标审批难度大。由于大多数项目的目标设置相对定性或粗略，目标数量大，具有一定的专业性，行政机关难以深入审查，目标审批难以发挥实质性作用。其次，绩效评价部门工作人员数量和专业技能不足。绩效评价办公室工作人员不足10人，任务繁重；由于当时绩效评价是新事物，大多数员工对绩效评价理论和技能的掌握属于学习和灵活运用的水平，需要加强绩效数据分析和评价的能力。第三，绩效信息很难完全有效地使用。虽然财务绩效评价的目的是将绩效与预算决策联系起来，但广东省财务绩效评价结果难以对预算决策产生实质性影响，其效果更多地体现在绩效观念的传播和绩效文化的塑造上。毕竟，预算本质上是一个政治过程，财政预算决策是权力博弈的结果。最终，法治化水平较低。广东省财政绩效评估只是财政部推动的内部改革，并没有上升到法治化水平。比较中美财政绩效评价的实践发现，美国财政绩效评价的显著特点是立法第一，改革在法律框架内进行，立法机构领导改革进程。广东省的改革更多地反映在一种行政努力，以改善政府的财政管理和运作，而不是进入立法，法治水平较低。