政府划拨形成的公益性资产

城市投资公司属于政府融资平台。成立之初，其主要功能是筹集资金投资地方基础设施和民生工程。一方面，它通过杠杆作用促进了地方经济和城市化的发展，为地方经济的发展提供了长期而坚实的基础；另一方面，地方政府投资民生工程和基础设施建设的财政资源不足。大多数城市投资公司不以盈利为目的，属于具有政府性质的特殊市场经营者。作为政府的融资平台，它们在城市建设中发挥着重要作用。在城市建设投资过程中，城市投资公司形成了道路、桥梁、公园、学校等大量资产。这些资产大多不能给城市投资公司未来带来经济利益的流入和会计“资产”定义标准不完全一致，这类公益性资产一般称为公益性资产。目前，公益性资产没有统一的会计方法和标准化的财务管理制度。许多城市投资公司按照企业定义的资产会计准则进行初步会计。资产形成后，参照机构资产管理模式，不折旧、减值、处置或后续计量。如何做好这类资产的会计处理和财务报表列报，对未来城市投资公司会计、报表清单等财务数据的披露有重大影响。

一、城投公司公益性资产的形成

城市投资公司公益性资产的来源大致可以分为两类，一类是新建的公益性项目，另一类是政府分配的公益性资产。在新建的公益性资产项目中，上级财政将安排部分专项资金给予资金支持，大部分地方公益性项目由地方政府财政投资形成。

（1）上级专项资金与同级政府资金共同投资形成上级专项资金与同级政府资金共同投资形成的公益性资产。国家对部分民生项目有政策性资金支持，但给予的资金不能完全覆盖项目总投资所需资金，地方政府需要部分配套资金完成项目投资，如生活污水处理设施改造、污水管网升级改造、棚户区改造等。项目建成后，将形成公益性资产，包括专项资金和地方政府配套资金。

（2）政府融资平台项目贷款投资形成地方政府民生工程和城市基础设施投资，大多数建设项目没有上级财政支持，或需要地方政府自己投资，由于许多地方政府财政资金不足，需要城市投资公司解决民生工程和城市基础设施建设投资，项目投资产生的公益资产包括：市政道路、桥梁、公园等。形成的资产价值包括融资资本和融资资本化利息。

（3）政府划拨形成的公益性资产城市投资公司成立之初，由于账户资产不足，融资抵押需要资产，政府将部分资产划拨给城市投资公司。这些资产大多是土地使用权。取得这些土地使用权，是当地政府通过抄告单等方式将土地使用权划拨给城市投资公司进行抵押贷款的。对于城市投资公司来说，土地使用权只有一张证书，没有独立开发利用的权利。今后，土地出让也将通过一级市场出让。根据城市的不断发展，一些土地政府也需要收回公益性基础设施项目。

二、公益性资产会计现状及存在的问题分析

目前还没有完整的公益性资产会计方法，公益性资产的形成也多种多样。地方城市投资公司公益性资产的会计方法不统一，在会计过程中存在诸多问题。

（1）不同资金来源形成的公益性资产初步确认不规范。在公益性项目实施过程中，财政部门必须直接向建设单位支付上级专项资金和同级政府资金共同投资形成的资产，以监督专项资金的使用。一些城市投资公司将建设项目分为两个或几个小项目，如棚户区改造经济适用房建设项目，原为经济适用房社区项目，人工分为两个或几个项目，由财政安排专项资金支付几栋建筑建设项目资金，确保专项资金的专项资金。此外，资金不足部分的建筑由城市投资公司融资支付，社区资产多支付，多账户，各单位在建项目账户，导致资产虚假，后续资产管理也造成很大困难，资产后续会计不易进行。

（2）公益性资产初始计量不准确。城市投资公司在计量公益性资产时，一般不严格按照企业资产的方式进行计量。公益性资产一般为建设项目，建设期长。从交付使用到最终审计价格完成，需要很长时间，有的甚至需要几年时间。资产交付使用时，建设项目可能只支付合同价格的70%~80%，导致账户资产只计算已支付的部分价格分价格。未支付的工程款和监理、检测等一些配套费用尚未入账，资产在支付工程款时已使用多年。例如，一所初级中学于2011年开始建设，并于2013年投入使用。然而，学生们已经毕业好几次了，到2019年还没有完成最终的资金支付。由于种种原因，这些公益性资产的支付时间很长，导致账户资产价值与实际资产价值长期存在较大差异。

（3）政府划拨形成的公益性资产缺乏入账制度。根据政府划拨的土地使用权，城市投资公司通常有两种会计处理方式：一是不进行会计处理，财务报表中不反映资产情况。二是根据融资时土地抵押的评估价格，借记无形资产和贷记资本公积进行会计处理。从本质上讲，城市投资公司没有实际控制土地使用权的权利，只是为贷款抵押划拨的抵押品，两种处理方式都不合适。

（4）完成的公益性资产未按规定结转，大部分公益性资产无收入。城市投资公司一般将公益性资产长期在建或开发成本科目挂账，不进行存货或固定资产结转或折旧，导致资产入账后价值不减，账户无法反映资产的实际价值。城市投资公司这样做是因为公益性固定资产折旧，没有规范要求。二是不会造成账产减少。为了满足融资需要，城市投资公司需要扩大资产。报表时资产总额的数字非常漂亮，可以为融资赢得分数。

（5）公益性资产后续支出会计处理不规范，公益性资产大修，部分更换，会计处理不规范。例如，2005年于2005年，市政道路建于2015年“白改黑”施工（市政道路水泥路面改为沥青路面）、雨污管网改造等，由于财务人员无法掌握替代资产价值数据，会计处理将两次施工作为两项资产会计，导致账户资产简单加起来，与实际资产差异较大。

（6）公益资产损坏、拆迁、报废缺乏会计处理实际工作，账户注册资产损坏、报废、拆迁，无会计处理，如旧房屋、旧设施拆迁重建等公益资产改造业务，导致账户资产，实际资产被拆除、报废，实物与账户不一致。