一、政府购买服务融资模式和PPP模式的基本结构

 

1.政府购买服务模式

 

政府采购服务融资流程的主要操作分为以下步骤：一是确定政府采购的服务已纳入政府采购目录；二是确定采购主体，由市人民政府、财政部门、土地或住房和城乡建设部门本身或者委托有关部门作为城市基础设施建设服务的采购主体；三是确定承接主体。城市基础设施建设服务主体由采购主体通过公开招标、竞争性谈判、单一来源采购等招标流程确定；四是签订政府采购服务合同。采购主体与承办主体签订政府采购服务协议，确定服务内容、期限、资金安排等；五是评级授信。根据项目可行性研究报告、城市基础设施建设计划和借款人财务状况，确定贷款信用结构、还款来源、金额、期限和利率；第六，签订融资合同。承办方以《政府购买服务协议》的权益向银行提供质押担保或完成后形成的资产抵押担保进行融资贷款，银行与承办方签订项目融资合同；七是贷款发放和还本付息。按照合同约定的条件发放第一笔贷款，并按照约定偿还本息。还款资金的来源是将签署的政府购买协议纳入未来年度财政预算[3]。

 

2.PPP模式

 

项目公司是PPP模式的核心单位，以特许经营公司的形式成立。项目公司是PPP管理模式的主体。PPP模式的商业模式如下：一是政府公共部门通过PP合同授权形成项目公司，政府公共部门履行监管职能；二是民营部门通过股权或合作协议成为项目公司的直接投资者；三是项目公司向金融机构融资，取得建设资金，还款责任为项目公司，不纳入政府债务，一般为中长期贷款；四是项目公司一般通过公开招标确定城市基础设施承包商，项目公司对项目建设的工程质量和安全负责；五是项目公司一般通过公开招标选择城市基础设施项目的经营承包商，委托经营承包商对城市基础设施项目进行专业的日常运营管理[8]。

 

二、政府采购服务融资模式与PPP模式的比较分析

 

1.资金需求方面

 

政府采购服务融资模式下的项目建设总体成本较低，有利于节约财政资金。运营期财政压力较小，但建设期投资较大，政府近期财政压力较大。在PPP模式下，政府在项目建设期投资较小，可以缓解近期财政压力，加快项目启动速度。但项目建设总体成本较高，财政资金支出较多，运营期财政压力较大[9]。

 

2.可行性

 

PPP模式符合国家投融资体制改革的相关要求，项目公司债务不视为政府债务，政府不承担贷款融资担保。政府购买服务融资模式在政府购买服务范围、承担主体确定、承担主体债务定义等方面仍存在一定的制度不确定性，仍需完善相关制度。首先，城市基础设施项目是否纳入政府购买服务采购目录。其次，平台公司是否可以通过竞争性谈判或单一来源来确定，作为服务提供商，需要进行合规定义。第三，平台公司政府购买服务协议下的各种权益作为质押融资容易被认定为政府债务，仍需深入讨论。

 

3.项目控制

 

政府采购服务融资模式下的建设项目所有权为国有企业，公司结构简单，项目运行顺利，政府控制强，有利于项目质量、工期、成本和安全控制。PPP模式股权结构复杂，沟通协调效率低，前期工作内容多，程序复杂，时间长，影响项目建设时间要求，由社会投资者主导项目建设，政府控制薄弱，不利于项目管理，降低成本。

 

4.适应性

 

两种投融资模式在资本需求、可行性和项目控制方面各有特点。城市基础设施项目建设在选择投融资模式时，应根据城市财政能力和国有企业建设经营能力选择合适的投融资模式，经济高效地完成城市基础设施项目建设。

 

如果近期政府财政状况良好，财政承受能力可以满足建设期资金和运营初期还本付息的资金需求，建议在城市基础设施项目建设中选择政府购买服务融资模式。如果近期财政承受能力难以满足建设期资金高、运营初期还本付息的资金需求，市场上城市基础设施建设运营的国有企业实力薄弱，无法独立完成工作或达到预定标准，且时间充裕，建议在城市基础设施项目建设中选择PPP模式。