财政补贴支农的必要性

 

农业补贴是一个国家政府在农业支持和保护政策体系中最重要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易的转移支付。目前，学术界对财政补贴支持农业有两种观点。一是中国现阶段不能增加农业补贴，解决农业、农村、农民问题。主要原因是中国目前的财政收入无法支付如此巨大的补贴；第二，补贴会导致农产品过剩和一系列问题；第三，一旦补贴，就会产生惯性，难以取消；第四，补贴在经营中难度很大。另一种观点是，由于农业工业部门间交易条件的恶化，中国农村经济逐渐衰退。“政府的财政补贴只能有限度地提高农民收入，但不能改变农村交易条件恶化的现实。”因此，主张放弃财政补贴，合法化农村“地下金融”，通过农村信用社向高利贷公司补贴现金，控制资金供应，解决农业、农村和农民的问题。

 

应当承认，上述观点确实表明了财政补贴制度的局限性，杯水车薪的财政补贴并不能从根本上解决农业、农村和农民的问题。然而，我们不能一概而论地认为，我们不应该增加财政补贴来支持农业。恐怕我们需要分析具体问题。至于目前中国政府是否应该一下子把它放在“ＷＴＯ多边谈判中争取的“黄箱”政策8．５％充分利用综合支持，采取这种方式支农？在我看来，在我国财政资源有限的情况下，将所有有限的财政资源转化为“黄箱”政策并不是进行直接价格干预和补贴的最佳选择。在逐步增加财政投入的同时，要综合运用其他财税支农手段取得更好的效果。因此，目前的财政补贴与其他农业支持措施没有对立关系；建立和完善农村金融体系是好的，但不要放弃财政补贴，两者都可以考虑。解决“三农”问题，不能靠某种措施来解决，更不能一蹴而就。如果说完善农村金融体系是解决“三农”问题的根本途径，那么通过财政补贴增加农民收入是治标之策，两者缺一不可。考虑到多年来农民收入持续低速增长，短期内难以建立农村金融体系，财政补贴具有其他农业支持措施不可替代的作用，现阶段农业财政补贴不仅不能“放弃”，而且应改革创新财政支持机制，增加财政补贴。

 

多年来，中国政府对农业补贴及相关农业支持主要体现在：坚持农业基础设施投资，通过农业部门积极推广农业科技，补贴农业生产资料，通过农业政策性银行为农村提供粮食、棉油政策性信贷收购资金支持。这些支持措施在提高我国农业综合生产能力、确保食品安全、促进当地粮农收入稳定等方面发挥了重要作用。但与世界其他国家相比，我国农业补贴总额水平不高，支持措施相对较少。与实现党和政府的农业和农村相关政策目标相比，仍存在很大差距。因此，有必要通过转移支付方式增加农民收入的补贴措施。目前，我国支农金融存在的突出问题主要有：（1）支出总额仍较小。虽然“九五”期间政府对农业的财政支出投资增长较大，但与我国农业的重要地位和发展要求以及历史上形成的债务相比，政府对农业的总支出仍然较小。2000年，我国农业财政支出1298亿元，占财政总支出的比重大致维持在8000年％与1990年的10年相比，％比1980年的12个百分点低2个百分点左右％低4个百分点左右，不符合《农业法》规定“国家财政对农业总投资的年增长率应高于国家财政经常性收入的增长率”的要求。(2)支出结构不合理。一是政府财政农业支出用于人员供养和行政支出一般维持在70%％用于农业建设和科技投入的支出比例较低。二是在金融农业建设性资金中，大中型社会水利建设占比较大，而农民可以直接受益的中小型基础设施建设占比较小。三是农村社会保障体系建设缺乏财政投入，试点农村生活津贴范围窄，标准低，保障资金尚未纳入地方财政预算。(3)补贴范围广，难以发挥补贴效果。我国农业生产流通补贴几乎涉及到农产品生产流通的全过程。补贴范围广，资金分散，补贴效果差。（4）间接补贴多，直接补贴少，农民不能直接受益。我国大部分农业补贴用于降低农业生产资料价格、支农服务费和农产品购销补贴。例如，从1991年到1996年，中央和地方政府对粮棉油流通的补贴高达1886亿元，占补贴总额的50%％，但补贴主要用于收购、保管、加工、运输、储备安全、城镇居民消费补贴，农民只能间接获得一定的补贴利益。(5)隐蔽补贴为主，公开明补为辅。政府对农业补贴习惯采取“暗补”操作，即通过补充流通和服务“反映”农业和农民。这种补贴方式不为广大农民所知。因此，农民开发经营土地，推广应用新品种、新技术、新技术，推进农业产业化、集约化经营，实现农业“两高一优”难以奏效，失去了从农业补贴政策措施直接为农民提供“激励约束”机制的机会，往往导致补贴流失，补贴边际效应呈下降趋势。在大量资金用于粮食补贴，难以发挥预期效果的同时，农业质量改善、重大疾病控制、食品安全保障、执法体系建设、社会服务体系建设等一些基础、战略、公益项目，或缺乏财政支持，或缺乏足够的投资保障。造成这种格局的原因是什么？有一种观点认为，我国农业补贴水平不高，主要是“政策选择错误”造成的。由于我国正处于工业化快速发展时期，国家财力资源流向非农业部门和城市。这一观点值得商榷。在我看来，我国农业补贴水平不高主要是由经济发展水平决定的，即使与政策选择有关，关系也不明显。一些学者通过计算改革开放以来24年来中国财政支农与经济发展水平和国家财政实力的相关系数发现，无论是狭义的财政支农还是广义的财政支农，都与ＧＤＰ、财政收支等绝对量高度相关。这说明我国财政支农总量受经济总量和国家财力总量的约束。我们不能超越经济发展水平的现实，盲目大大提高农业补贴水平；另一方面，要高度重视农业、农村、农民问题的严重性，在经济发展和财政收入增加的基础上，采取切实有效的政策措施，逐步加强财政补贴，同时改革创新财政支农机制。