公共服务均等化是指在不同地区合理配置公共服务资源，使不同地区居民享受公共服务的机会、标准和结果大致相同。基本公共服务应包括以下四个方面：一是公共安全服务，如社会保障、公共卫生和环境保护；二是基础设施建设、基础科研等社会发展服务；三是最低生活保障、养老保险、医疗保险、住房保障等基本民生服务；四是基础教育、就业服务、文化体育等个人发展服务。在区域经济发展不平衡的现实条件下，完善政府间财政转移支付制度是实现基本公共服务均等化的根本途径和重要保障。

 

陕西省以下财政转移支付制度及其实施效果

 

（一）陕西省以下财政转移支付制度

 

1、制度背景。1995年，为落实中央决策，陕西省实行省级以下分税制财政制度。上缴中央收入（占陕西省总收入的50%以上）后，省级财政集中地方总收入的50%以上，省级以下各级财政所剩无几。为缓解县乡财政困难，缩小区域差距，协调城乡发展，陕西省实行省级以下财政转移支付制度。

 

2、制度起源。1995年《预算法实施条例》明确授权“地方政府根据上级政府有关规定确定下级财政管理制度”；2007年，财政部再次确认“省级政府有处理省级以下财政关系的自由空间”。陕西省以下财政转移支付制度由省政府在不违反中央政策的前提下独立决定，是中央财政转移支付制度的实施和延伸。

 

3、系统过程。为缓解困难地区财政压力，缩小区间财政差距，陕西省在实施中央税收返还转移支付制度的基础上，积极探索转移支付制度建设――将“民生八大工程”纳入计算依据，建立了一般财政转移支付制度；制定了农村税收改革等专项转移支付管理办法；为调动财政困难地区增收节支的积极性，建立了激励性转移支付制度，先后实施了“两保两挂”收入激励奖励办法、“三奖一补”办法和“三奖三管六保”激励约束考核办法。

 

4、省管县财政制度和转移支付制度。分税制改革后，陕西省实行了省管市、市管县的财政制度。但由于县级财政资源低、财政支持人员过多、管理层次多，省对县的政策支持和财政补贴往往无法充分落实，县乡财政运行困难。2007年，陕西省开始试点省管县财政体制改革，加大对生态保护和财政特别困难县的直接支持力度，实行“六到县”和“五不变”，包括“转移支付补贴直接到县，市级不再参与县级税收分享，不再集中县级新增财政资源，市级下放县级收入损失由省级财政补贴，原市对县的补贴和配套资金由省级财政承担”。

 

（2）陕西省以下财政转移支付制度的实施效果

 

1、支付力度不断加大，规模逐年增加。近年来，随着西部大发展战略的深入推进，中央对陕西省的转移支付逐年增长，从2008年的820.84亿元增长到2012年的1677.06亿元，年均增长19.6%。在合理分配中央转移支付资金的同时，从省级收入中提取市县转移支付资金，自筹资金转移支付从2008年的150.87亿元迅速上升到2012年的641.88亿元，年均增长率超过省级财政收入年均增长率的15个百分点。2008年至2012年，陕西省坚持80%的新增财力用于民生支出，80%的财政支出用于民生支出，显著加强了市县转移支付，全市转移支付总额4911.16亿元。2012年，转移支付总额达到1480.41亿元，是2008年的2.6倍。地市转移支付总额占全省财政支出总额的比例从2008年的39.3%提高到2012年的44.5%，省级财政支出比例也逐年迅速提高。剔除2011年“两权”价格一次性收入增加的影响，地市转移支付总额占全省财政收入总额的比例始终保持在92%以上，是省级收入的2.8倍以上（见表1）。

 

2、支付形式逐步调整，结构逐年改善。一是一般转移支付增长迅速，占比基本稳定。陕西省一般转移支付从2007年的292.47亿元增长到2011年的71.38亿元，年均增长24.9%。一般转移支付的比例基本保持在45%；二是专项转移支付增长迅速，比例逐年提高。2002-2007年，专项转移支付874亿元，其中2007年达到258亿元，比去年增长40.2%。专项转移支付比例从2007年40.2%上升到2011年47.3%，高于一般转移支付，年均增长36.5%；三是税收返还比例小，逐年下降，对转移支付效果影响不大。一方面，陕西省经济相对落后，税收返还基数较小。虽然近年来经济总量大幅增长，但全国总量份额仍不超过2.6%；另一方面，税收返还在省以下的转移支付比例较小，从2009年的11.5%逐年下降到2012年的7.8%。由于税收返还严重违背了建立政府间转移支付制度的初衷，不是真正意义上的转移支付，而是偏离了公共服务的平等目标，本文以下讨论主要集中在一般转移支付和特殊转移支付上。