探讨完善地方公共财政保障体系建设的思路

 

（1）以公共化为导向，科学界定财政保障范围

 

公共财政的本质特征在于它的公共性，即满足人们的社会公共需求。社会公共需求包括两个方面。一是政府保障履行职能的基本要求，如国防、外交、司法、公安、行政管理等，以及与民生密切相关的基础教育、卫生保健、基础科研和环境保护。满足这部分需求是政府必须履行的基本职能，性质相对固定，可以称为基本公共服务需求；二是高等教育、应用研究等其他社会公共需求。这部分公共需求具有明显的“公共选择”性质，是否应由政府满足，受资源配置效率、居民公共消费偏好、政府财政状况等因素影响，可称为一般公共服务。

 

公共财政的保障范围应以公共化为基础，结合地方发展实际，合理确定保障重点，不考虑地方实际，盲目扩大保障范围，四面出击，最终导致没有保障到位的局面。一个地区大多数人的需求水平结构直接关系到经济发展水平、科技发展水平、文化水平和人民教育水平。鉴于我国经济转型时期的特殊国情和我市现阶段的经济发展状况，在现阶段财政收入和财力仍然不足的情况下，公共财政应注重保障人民生存、安全、教育等最基本的需要，结合区域经济社会发展和财力实际，循序渐进。同时，根据市场经济要求，要与财政脱钩，逐步走向市场。清理规范事业单位财政资金供给范围，坚决清理不符合财政供给条件的人员，严格控制新增财政供给人员，努力减轻财政支出压力。

 

（2）以平等为主线，努力建立适应经济发展水平的财政保障机制和支出标准体系

 

中央政府建议促进基本公共服务的平等化。“平等”字面上被理解为平衡和平等，平衡有一个调整和平衡的过程，最终实现了平等。平等的内容包括两个方面：居民享受公共服务的平等机会和居民享受公共服务的平等结构。相比之下，平等的结构更重要。

 

平等标准有三种理解：一是最低标准，即保证最低标准。这种平等化是政府应该提供的，如普及义务教育、实施社会救济和基本社会保障。政府必须保证最低限度的公共供应。二是平均标准，即政府提供的基本公共服务，应达到中等平均水平。三是标准相等，即结果均等。这三个标准并不完全矛盾。事实上，这是一个动态平衡的过程。虽然是社会福利水平不断提高的过程，但也是社会经济发展动力不断减弱的过程。而在这个过程中，提供保障的彩礼也越来越大。在社会主义的初级阶段，最低标准是必要和合适的。这一标准承担了基本的保障责任，最大限度地保障和刺激了社会发展的动力。因为要想过上好日子，就必须靠自己的努力，这为经济发展提供了很大的动力。平均标准使人们不用奋斗就能过上中等水平的生活，在一定程度上削弱了社会发展的动力。这一标准的前提是社会道德水平高，生产力高度发达，政府财力雄厚。平等标准是共产主义的理想标准，也是社会主义斗争的目标。在经济发展水平和财政资源水平不够高的情况下，社会首先是低水平的保证，然后提高到中等水平，最终目标是实现平等。

 

现阶段，就地方财政保障标准而言，由于地方财政资源普遍有限，应坚持“量力而行、量力而行”的原则，结合区域经济社会发展和财力实际，合理确定保障标准，循序渐进。要满足民生需要，就要从公共产品的设计和定型入手，从满足地区社会公共需求入手，从地区人民群众最关心、最直接、最现实的利益入手。由于地区经济社会发展程度不同，财政实力差异较大，保障标准和程度可能不完全相同，地区之间不应盲目攀比。同时，要逐步建立动态财政支出标准体系，实现社会保障水平、公共文化体系建设、基础设施、公益场所、人员工资等与经济发展水平挂钩，使全市人民共享经济发展成果。

 

（3）结合当地实际，制定科学的保障方法

 

为区分不同层次的教育事业提供不同的保障，义务教育应由政府全面保障，非义务教育应以市场为主，政府补贴为辅，通过“公私共存、互补、共同发展”的办学模式，实现教育的多元化发展。科研支出应区分不同的支持方式，基础研究应由财政资金支持，应用研究应以法律形式保护研究者权益，加强专利保护，政府参与基础科学研究生产，鼓励和引导包括私营部门在内的各种社会力量参与基础科学和考新技术的研发。医疗卫生支出应根据不同属性采取不同的支持方式，基础医疗应采用个人支付、企业和政府补贴的方式，特殊医疗应以消费者个人支付为基础，建立“公立和私立医院并存、相互竞争、共同发展”的医疗体系模式，实现医疗卫生事业的多元化发展。

 

（四）支持经济发展，巩固公共财政保障体系的财政基础

 

经济发展和收入增长是提高公共财政安全能力的前提和基础。在地方经济快速发展的过程中，在优先考虑基本支出和关键支出需求的基础上，财政可以根据财政资源适当安排支持经济发展和相关建设性支出。创新财政支持方式，充分发挥财政资金的指导和驱动作用，利用贴息吸引社会资本投资，促进经济结构调整和产业结构升级。根据不同的基础设施类型和区域，加强对基础设施建设的支持，根据公共设施、公共工程等交通部门的不同性质，在成本确认和成本补偿方式方面建立不同的支出政策。道路交通成本补偿可采用收费、税收等方式；自然垄断基础设施价格控制；非经营性基础设施建设主要采用财政投资，其他可采用财政贷款贴息等方式促进社会资本投资。

 

（五）加强收支管理，提高财政资金使用效率

 

进一步扩大收入规模，努力提高税收（105页）（93页）的比例，不断优化财政收入结构，提高财政安全能力。大力减少一般支出，认真落实中央关于进一步节约党政机关的要求，严格控制一般支出，加强公共出国、公务车辆购置经营、公务接待资金审计管理，努力降低行政成本。同时，深化部门预算、国库集中收付、政府采购等财政管理改革，协调政府财政资源，建立健全预算绩效评价体系和财政监督，提高财政资金使用效率。