自1994年实施财政体制改革以来，我国基本建立了分级财政管理体制框架。随着经济的快速发展，财政收入也大幅增加。然而，近年来，地方财政收支矛盾加剧，财政赤字不断增加。特别是县乡政府的财政困难危及一些地方的社会稳定。深入研究县乡财政体制，探索创新改革之路迫在眉睫。

 

一、分析现行县乡财政体制的困难和原因

 

目前，我国财政体制主要在1994年改革的基础上实行分税制。在管理上，采取“下级管理”的方式，即中央、省、市、县、乡五级政府。上一级管下一级，收支两条线。财政收入逐步集中，支出责任逐步分解。县级财政管理以“市管县”为主，部分地区正在试点“省管县”的方式。2006年财政部实施“乡财县管理”后，取消了乡级财政预算和会计账务，由县级管理，统收统支。但实际情况各不相同，有的采用分税制与包干制相结合，有的采用分税制，有的采用包干制。财政制度受行政制约，受政策变化影响较大。随着近年来我国社会经济变革的加快，县乡财政管理体制问题逐渐出现，县乡财政困难较为普遍。例如，黑龙江省是农业和资源大省，市场经济发展相对落后。受取消农业税等政策调整和森林、煤炭、石油等资源型产业下滑的影响，GDP增速连续多年下降。2015年，GDP增速以增速-2.9%在全国各省排名倒数第二，地方财政短缺。许多县乡都是“吃饭的财政”，群体上访时有发生。县乡级财政困难的原因包括经济发展、产业结构和财政体制。

 

（1）财权与事权的划分

 

1994年的财政体制改革界定了中央和地方政府的财权和权力范围，但省级以下政府的财政体制责任和权力分配不同时明确。多年来，省级以下政府的财政体制改革没有取得明显进展，财权和权力的划分也不明确，给基层财政带来了很大的困难。根据2004年发布的预算法，我国财政体制实行分税制，具体实施办法执行国务院有关规定。下级政府的权力由上级政府决定，但没有明确划分各级政府的财政支出责任。上级政府通过权力的向下分解，将责任转移给下级政府。税收资金逐步集中，县、乡政府财权有限，但仍是基础设施、社会管理、公共服务等领域支出责任的主体。财权与权力的偏离导致收支不平衡，县、乡财政不堪重负。

 

（2）分级分税问题

 

在我国现行的分税制度中，税收按政府级别划分。中央和省级将税收分为中央税、地方税和中央地方共享税。各省地方税基本按级别划分，但具体实施方式不同，各地不统一。在分级分税制度下，中央政府对各省的一般预算收入收取一部分，省级对市级（含直管县）、市级按照县级的比例逐层划分。一方面，由于县级财政没有税收立法权和收费立项权，其他县乡级收入渠道有限，财政资源有限；一方面，由于分配方式由上级行政主导，实际分配应平衡各级各方，往往存在“讨价还价”的情况。近年来，一些地方经济发展下滑，县乡财政收入更加困难，分级分税引发的矛盾日益突出。

 

（三）行政干预和制度实施问题

 

由于财政制度由行政管理，决策权逐层集中，留给地方政府的独立空间较小。此外，权力下降，上级政府的许多部门将分解任务和支出责任，支出标准也不同。例如，中央政府通过一般转移支付和专项转移支付给予地方政府部分补贴，对地方财政给予一定的激励，但该补贴由上级行政主导，规则、标准、比例不同，部分专项项目也需要地方政府提供配套资金。一方面，由于行政干预过多，受政策限制，地方自主发展不足，财政管理不规范，政府多，规则不明确；一方面，政策制度难以实施，农业保险、国有企业重组补偿等项目需要提供配套资金，由于部分县乡财政资源不足，难以提供配套资金，导致项目推广困难。

 

2、探索创新县乡财政体制的思路

 

（1）明确财权和事权，减少行政干预

 

一是明确财政权力和权力，明确各级政府权力、责任、金钱的范围和边界，明确县乡财政支出责任，合理匹配权力和支出责任，避免财政权力上移和权力下移造成的责任转移。二是推进管理制度化，完善县乡财政管理制度。三是减少政府部门对地方财政管理的行政干预，削弱政策调整对财政制度的影响。

 

（2）因地制宜，探索合理的财务管理方法

 

首先，在税收分配制度的基础上，根据当地经济基础、产业结构等因素，根据当地情况采取措施，探索适合当地经济结构和发展的财务管理方法。二，合理确定公共产品的责任主体，合理配置公共资源，减轻县、乡财政压力。第三，给县、乡级财政一定的独立空间，提高其积极性和主动性。第四，根据区域差异，合理配置转移支付，减少县、乡级专项转移支付的配套资金。

 

（3）探索降低层次，理顺政府间财税关系

 

一是试点“省管县”。目前，部分省份正在探索试点“省管县”，即取消县级市级财政管理职能，省级直接划分县级财权和事权，直接转移支付。但在实践中，要注意“省管县”在财政管理中的实施，并不意味着取消市级对县级的行政职能。可以探索与行政区域改革相匹配。二是在权力明确的基础上，试行权力下放，赋予县级政府相应的财权，促进地方财政自主。三是明确各级政府各类税收的划分，落实分税制，提高财税透明度。