理论分析土地财政对城市化发展的影响

 

（1）土地财政促进城镇化进程的作用机制

 

在工业化的初始阶段，经济增长是国家的主要目标。地方政府通过提供各种税收优惠政策和相关配套基础设施，以低价转让工业用地来吸引投资，促进工业发展，促进经济增长。在资本稀缺、实物资本价格高的初始因素的限制下，政府通过免费分配、协议定价等方式将低价甚至无价土地作为早期工业投资，确保工业企业边际产出的提高和利润的实现，促进区域工业的快速发展。由于工业税（增值税、增值税等）的快速增长，地方政府的财政收入也极大地激发了地方政府遵循这种模式发展经济的积极性。

 

在城市化发展阶段，地方政府依靠高额的土地出让收入和税收获取收入，促进土地资本的形成，为经济发展和城市建设提供资金来源。政府领导下的土地财政扩张和以土地为载体的城市化融资方式，促使政府有动力、有方式提高与土地城市化直接相关的资本密集型公共资产投资。[9]城市基础设施建设和公共设施建设逐步完善，为城市化发展提供物质基础和保障。为促进城市化发展，开展城市基础设施建设，地方政府投入的巨额资金中，土地财政支出约占建设资金的30%，且呈逐年增长趋势，预算内支出仅占3%左右[15]

 

其次，地方政府依靠征用农地的行政垄断，以较低的征地成本获得土地，实现农地向城市建设用地的转变，满足城市化快速发展的土地需求，促进城市扩张。

 

此外，随着土地金融促进房地产和建筑业的快速发展，土地和房地产价格继续上涨，土地资源价值充分显现，土地被金融机构视为优质质押担保。政府以各种方式储备大量土地，通过现有银行体系抵押贷款，将土地未来收入和升值变成货币资本，城市发展和经济起飞获得财政支持，处理经济发展过程中遇到的投资协调和资本流动性问题，加快城市化发展。

 

（2）土地财政促进城市化的负面影响

 

政府领导下土地财政的快速扩张必然伴随着土地价格的快速上涨，导致生产要素和房地产价格的上涨，防止劳动力从农村流向城市，从大陆流向沿海地区，阻碍人口城市化，对第三产业的发展产生一定的负面影响。政府通过低土地征用成本和持续增长的土地价格之间的差异获得了高利润，政府扩大“利差”的冲动进一步加速了房价的上涨。房地产市场的高回报吸引了各种投资和投机资本的进入，影响了体育经济的发展，阻碍了产业布局的转型升级。城市对人口和产业的挤压效应使城市向“产业空心化”发展。

 

其次，地方政府依托土地储备中心、政府公司和开发公司，与金融机构合作，融资土地抵押贷款，获得城市建设融资资金。地方政府的偿还能力取决于地方财政收入，特别是土地出让金的收入。当经济或国家出台严格的房地产监管政策和土地市场低迷时，地方政府将面临沉重的债务压力。[11]在土地融资中，相当一部分城市建设资金以政府信用为担保，贷款金额通常超过地方政府的财政收入水平。开放式金融贷款不仅支持地方经济发展，而且积累了巨大的金融风险。

 

此外，我国土地资源有限，城市土地规模的快速扩张和城市空间的无序扩散，损害了被征用土地农民的利益，突出了土地矛盾。这种以土地过度消费和农民福利损失为代价，过度依赖土地出让收入推动地方经济发展的土地金融方式，造成土地利润分配严重不公平，加剧社会问题，难以形成城市化的可持续发展动力。

 

综上所述，土地金融的快速扩张加快了城市化的发展进程，但先进的土地城市化并不能带来城市人口密度增加的集聚效应，也不能降低工业成本，促进服务业的发展和新产业的形成。[9]如果政府的收支结构和融资方式不改变，城市化的长期发展将面临严峻的考验。