土地财政的意义和原因

 

（1）土地财政的含义和组成

 

狭义的土地财政是指地方政府通过招标、拍卖、挂牌等方式转让土地，作为财政收入的重要来源；广义的土地财政是指与土地直接或间接相关的税收收入，前者是制度外的收入，后者是制度内的收入。在本研究的理论分析中，土地财政的内涵还涉及土地作为抵押资产和从银行获得的融资收入。

 

土地收入主要为土地税，包括三部分：一是与土地直接相关的税收，政府在土地转让过程中征收的相关税收，主要包括土地增值税、耕地占用税、城市土地使用税和契税，1994年税收改革后由地方税务机关征收，税收属于地方政府；二是与土地间接相关的税收，主要是指土地征收和与房地产业、建筑业相关的税收，包括房地产税、房地产业、建筑业增值税、所得税等。随着城市化进程的不断推进，这些财政收入已成为系统收入的重要来源；第三，土地相关费用是指政府在申请征地、转让、使用土地手续或办理土地登记和工商变更时向用地人收取的费用，包括耕地复垦费、土地交易业务费、新城建用地有偿服务费、征收（分配）用地管理费等。

 

制度外的土地收入主要是指“招标、拍卖、挂牌”的土地出让金收入。土地出让金，即土地使用权出让价格，是指政府在几年内将土地使用权转让给土地使用者并向用户一次性收取的土地交易的全部价格。本质上，土地出让金与税收不同。土地价格是土地租金的资本化，相当于未来几年土地租金收入的汇兑值。税收分配制度改革后，明确土地出让金属于地方政府，作为地方政府预算外的财政收入。2007年以前，土地出让金长期以非税方式脱离地方政府的财政预算管理机制，构成了“管理机制外、收支预算外”的方式。

 

(二)土地财政产生的原因

 

1. 垄断土地制度是土地财政形成的制度基础

 

土地财政是当前土地制度框架下政府垄断一级土地市场的结果，是国家主导的土地资本化。[11]中国的所有土地政策都是城乡二元土地制度：一种是中国所有制，另一种是农民集体所有制。中国控制和控制土地产权的区别在于，中国不对控制集体所有制的后果承担直接的财政责任。[8]土地集体所有制不是基于私有产权的合作合同，而是由国家控制和集体承担控制结果的制度安排。[12]地方政府有权决定征地，是土地供应一级市场的垄断者。农地只有在政府征用并转化为国有土地后，才能进入城市土地一级市场。在农地非农业转让过程中，征地成本低，转让价格高，政府获得高利润。目前，征地制度和土地交易制度赋予地方政府垄断城市土地一级市场的权利，这是土地财政形成的制度基础。

 

2. 税收制度改革是土地财政形成的直接原因

 

1994年，全国实行分税制改革。改革的最初目标是向中央政府收取财权，以扩大转移支付和大型公共支出，并向地方政府发放权力，以促进经济和社会建设。为了达到财权收入的目的，中央政府将大量、易征管的收入纳入中央收入，中央财政收入占全国财政总收入的比重从1993年的2200%增加到2010年的5100%。[9]显著增加的中央财政收入大大增强了中央政府的宏观调控能力和地方政府的财政分配能力。但另一方面，地方政府的财政收入比例明显下降，不堪事权下发后区域公共支出的增加。为减少改革阻力，填补地方财政缺口，中央政府将土地出让收入纳入地方政府作为补偿。在税收等预算内收入不足的情况下，通过大量预算外收入（各种收费、土地出让金等）扩大地方财政收入已成为地方政府的理性选择甚至唯一选择。土地收入占地方财政总收入的比重迅速增长，从1991年的580%增加到2010年的4680%。[13]政府?政府规模的快速扩张与以土地为核心的城市化密切相关[9]。税收制度改革后，土地财税收入解决了地方政府财政资金短缺的困境。

 

 3. 以GDP为导向的绩效考核体系是土地财政形成的间接原因

 

长期以来，中国政府是典型的经济增长绩效管理。中国致力于经济发展，建立了以经济指标为基础的政府绩效考核体系，以GDP和地方财政收入为关键指标。在这种绩效考核体系的鼓励下，地方政府通过不断提高GDP和财政收入，表现出强大的“经济人”行为特征，突出绩效。地方政府作为城市土地经营者和理性经济人，在经济利益的推动下，通过出让土地获得土地出让收入，成为促进经济发展、改善城市面貌最简单、最直接、最有效的手段。城市化水平也成为一个简单的指标，有助于城市规模的过度扩张。

 

4. 城镇化进程加快了“土地财政”模式的形成

 

20世纪90年代以来，我国城市化进程加快，城市化水平从1992年的27.46%提高到2010年的近50.00%[14]各种要素从农村汇聚到城市。为了实现要素在空间上的良好再配置，政府不得不出让土地，以满足城市空间扩张的需要，进一步促进城市实物资本和人力资源的快速积累。随着城市的扩张，大量的城市基础设施建设资金也得到了土地交易资金的满足。随着城市化进程的深入，土地价格的上涨进一步推动，政府从土地供应中获得了更高的租金收入，造就了地方政府的“土地财政”模式，也相对固化了“土地财政”模式。