建立以权责发生制为基础的国有资本经营预算制度的总体思路

 

国有资本经营预算制度本质上是政府作为投资者编制的国有资本收支计划。要真正建立国有资本经营预算制度的会计基础，必须彻底改变预算会计与预算对应的传统观念，这是当前国有资本经营预算制度会计处理困难的关键。如果财务预算主要安排资金的来源和使用，基于收付实现制度的预算会计可以相应，形成对预算资金的有效监督。因此，国有资本经营预算更注重资产和资金的资本化，基于收付实现制度的预算会计难以对应，不能反映国有资本经营预算的全貌。因此，必须引入权责发生制会计，实现国有资本经营预算会计基础的转变。

 

1.明确国有资产监督管理委员会为一级会计主体和预算主体，投资企业为二级会计主体和预算主体。目前，我国部分省市国有资本经营预算制度建设取得初步成效，初步建立了“国有资产监督管理委员会-投资企业”两级预算制度，并对预算年限、编制和审批程序作出了相关规定。国有资产监督管理委员会是预算的主体，负责组织国有资本经营预算的编制和实施，检查国有资本经营预算的实施情况；投资企业是国有资本经营预算的主体，是国有资本经营预算的具体执行者。两级预算制度与国有资产管理制度的基本结构一致，为国有资本经营预算的编制和监督提供了运营平台和组织保障。目前的关键问题是，国有资产监督管理委员会作为一级会计主体的地位尚未得到落实，预算执行和结果仅在预算报表上进行统计，导致业务预算收支过程和结果无法准确计算和计量。国有资产监督管理委员会应当根据权责发生制确认为一级会计主体，建立完整的财务报表制度和会计科目会计制度。在具体操作中，首先要建立国有资产监督管理委员会层面的母公司报表，以投资企业的国有净资产为基础，以长期投资的形式反映在国有资产监督管理委员会的资产负债表中，并根据国有净资产状况提取相关的长期投资减值准备。国有资产监督管理委员会层面的预算收支活动，按照权责发生制原则进行会计核算，结果记入国有资产监督管理委员会层面的财务报表。

 

2.在投资企业中全面实施企业财务预算制度。财务预算是一系列预算的总称，专门反映企业在预算年度内的财务状况和经营成果，以及现金收支等价值指标。财务预算包括现金预算、投资预算、融资预算、收入费用预算、预计利润表、预计利润分配表和预计资产负债表。投资企业财务预算为企业级国有资本经营预算。企业级国有资本经营预算应当根据企业上一年度的会计指标和企业的年度发展规划科学制定。企业级国有资本经营预算应当经企业董事会审议，并按照《公司法》的规定报国有资产监督管理委员会批准执行。投资企业承担政府指令债务和投资项目的，应当提交政府专项审议。

 

3.根据出资企业的财务预算，建立国有资产监督管理委员会级别财务报表的各项预算指标。这是建立国有资产监督管理委员会级别国有资本经营预算的主要内容。出资企业的财务预算报国有资产监督管理委员会批准后，国有资产监督管理委员会根据出资企业的财务预算指标，对国有资产监督管理委员会级别的财务报表中的各项预算指标进行合理预算，主要包括：国有投资收益、转让收益、投资指标等。由于国有资产监督管理委员会自身的费用仍在财务公共预算范围内，暂不纳入国有资产监督管理预算。

 

4.以权责发生制度会计具体预算收支科目。首先，投资企业根据企业会计制度的要求，认真组织国有资产监督管理委员会批准的国有资本经营预算的实施，客观真实地记录实施过程和结果，并按季度向国有资产监督管理委员会报告。其次，国有资产监督管理委员会要认真组织国有资产监督管理委员会层面国有资本经营预算的实施，按照权责发生制原则客观记录实施结果，根据总账调整国有资产监督管理委员会层面的财务报表。

 

5.全面实施投资企业合并会计报表制度。随着投资制度的改革，为了进一步防范投资风险，吸引各种投资资金，投资企业一般不单独进行外商投资。为了准确反映国有资本的控制和放大效应，投资企业必须全面实施合并会计报表制度，以合并会计报表作为投资企业国有资本经营预算的基础。

 

6.规范与财政预算的关系。目前，国有资产监督管理委员会作为政府的特殊机构，是财政预算部门的预编制单位，日常费用纳入财政范畴；其次，国有资产监督管理委员会是政府国有资产投资者的代表，编制国有资本经营预算，实行企业会计制度，按照权责发生制计算预算收支。财政通过国有资产监督管理委员会拨付资本支出资金时，两个预算制度必然会对接。财政资金拨给国有资产监督管理委员会，在权责发生制下不可避免地物化为国有资本和资产，实现对财政预算资金的持续有效监督。同时，通过实施国有资本经营预算，可以为财政预算提供更多的税收和财源。

 

7.逐步建立政府国有资产财务报告制度。在权责发生制的基础上，通过建立标准化的国有资本经营预决算报告制度，形成政府国有资产年度财务报告制度，不仅是政府履行国有资产投资者的要求，也是政府接受公众监督的重要手段。完整的政府财务报告包括现金流、资产负债等信息，可以提供政府履行国有资产投资者职责、监督、管理、经营国有经济资源信息，使信息用户对政府投资者行为有客观全面的判断，对建立透明度和绩效政府，将产生重大而深远的影响。