财政与中国农业的特殊性

 

财政是以国家为主体的收支活动。公共财政是国家财政在市场经济条件下采用的主要财政模式。它是一个国家政府分配的一些社会产品、国民收入或ＧＤＰ，为满足国家公共需要的经济行为提供公共产品和服务。财政的本质属性决定了财政是国家宏观调控的重要手段，在优化资源配置、组织收入、公平分配、稳定价格、实现国际收支平衡方面发挥着非常重要的作用。“农业、农村、农民”问题是中国政府现阶段经济社会发展的核心任务。如何优化城乡资源配置，调整城乡收入合理分配，增加农业投资，巩固农业基本地位，提高农民收入，促进农村经济社会发展是国家财政实现政府职能的重要手段。因为财政是基于社会产品、国民收入或国民收入的ＧＤＰ解决农业、农村、农民问题，从根本上决定了中国财政资源的丰富程度和国家财政实力的实力。

 

众所周知，金融投资主要集中在公共产品领域，因此公共产品能否相应地投资于农业，取决于农业本身是否具有公共产品的性质。农业对我国是否具有公共产品性质？我基本同意农业经济问题专家温铁军博士的观点：由于我国农业的特殊性，农业本身在很大程度上具有公共产品的性质。?１?按照一般的农业经济科学，农业是一个产业，农业生产的当然不是公共产品。但另一方面，农村社会的基本资源是土地。土地不仅是一般经济意义上的生产资料，也是农民生存保障的基础。特别是在我国城乡二元结构社会的基本制度条件下，随着20世纪80年代初政府集权控制的人民公社解体和家庭联产承包责任制的建立，政府放弃了对农村土地等资产的控制，忽视了对70年代中国人口的控制％农村人口的社会保障，如村社的行政管理、养育农村寡妇和孤独，以及其他农村基础设施建设和一般公共产品供应，都由土地承担。这就形成了土地具有生产要素和生存保障的双重功能。随着人口的增长和人均土地面积的减少，土地越来越转变为承担农民生存保障的功能。同时，由于我国现行土地制度以人口为土地权利分配依据，土地福利平等分配原则的实施，不仅反映了土地政策的公平取向，也反映了农民公共选择的结果，具有高度的统一性，反映了绝大多数农民的利益。这样，中国的土地资源将长期成为以社区为边界、承载农民生存保障功能的社会保障数据，具有社会功能，农业具有一定的公共产品性质。

 

20世纪80年代中期，随着乡镇企业的蓬勃发展，政府将为农村提供公共产品支出的责任移交给乡镇企业，赋予乡镇企业“以工支农、以工建农、以工补农”的特殊功能，将农村基础设施建设、村以下行政支出和农村社会保障支出移交给乡镇企业。同时，允许乡镇企业的所有农业支持、农业建设和农业补充资金进行税前支持和税前贷款偿还，以鼓励其取代政府财政承担农村公共职能的热情。然而，在1994年的税制改革中，为了实施公平竞争的原则，这些折扣被取消了。全国各地的乡镇企业开始大规模实施私有化，乡镇企业的农业支持功能丧失。事实上，多年来所谓的农业财政支出或农业支出资金主要由水、电、供销、粮食、农业技术等农业部门控制和使用，基本上不是真正用于农业支持，而是大量用于建设。这使得农业的基本地位相当脆弱。由于失去了国家财政的基本保护，进一步削弱，农业、农村和农民问题日益严重，成为新中央领导集体认为“全党工作的首要任务”的首要问题。

 

我们很高兴看到，为了从根本上解决“农业、农村、农民”问题，中共中央今年发布了第一份文件，明确指出各级政府按照城乡经济社会发展要求，坚持“多、少、活”政策，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，加强农业投资，加强农业支持保护，努力实现农民收入快速增长，尽快扭转城乡居民收入差距的趋势。并提出了一系列含金量高的具体支农措施。从财政的角度来看，我认为这份文件可以说是关于如何支持国家财政和农业的纲领性文件。根据文件，“多给少取，放活”作为当前和今后中国政府农村工作的方针，是解决农业、农村和农民政策的总体原则。前两项是从财政收入和支出的角度支持“三农”问题。“多给予”是为了增加对“三农”问题的财政投入，“少取”是为了减少未来对农业的财政吸收。“放活”是振兴农村经济，取消对“三农”的制度约束，放松对“三农”的制度约束。如果说“多给”、“少取”是治标，“放活”是治本，标本兼治。“多给”、“少取”只是解决农业、农村和农民问题的一种手段。最终目的是振兴农村经济，增加农民收入。更重要的是，18年后，中国政府终于对具有公共产品性质的农业保护责任作出了庄严承诺。