解决我国地方政府债务问题的政策建议

 

目前，我国地方政府债务种类繁多，负担重，管理混乱，已超出想象，必须尽快解决。但是，建立适合我国国情的地方政府债务管理制度，不可能一蹴而就。这不仅是系统的科学设计和不断完善的过程，也是中央与地方、地方上下级政府之间的长期讨价还价和博弈过程。从长远来看，需要进一步界定各级政府之间的财权和权力，通过税收制度改革和标准化转移支付制度，规范地方政府融资行为，抑制地方债务过度增长，减缓地方政府债务风险积累，逐步统一地方政府财权和权力。短期内，通过立法赋予地方政府一定的债务权限，开放地方政府公共债务渠道，规范地方政府融资偿债制度，明确地方政府债务管理机构及其责任，提高地方财政债务信息透明度，建立符合中国国情的财政风险信用预警制度。首要任务是区分情况，实事求是，妥善处理地方政府融资平台的债务问题，有效化解地方财政的潜在风险。本文提出以下两点：

 

 　　1.建设地方政府债务管理机制的突破点是引入市场机制，以“行政与市场约束相结合”的模式建立有效的地方债券市场。针对我国各种制度缺陷容易形成地方政府债务风险管理困难，本文认为解决问题的突破点是建设有效的地方债券市场，加强建设市场规则下的风险分担约束机制，形成以“行政管理与市场约束相结合”为特征的地方债券管理模式。这种管理模式的建设路径是：在行政管理方面，通过严格控制地方债券规模，加强地方政府预算，从行政管理模式向经济法律管理模式转变，防止债务规模过大威胁国家财政安全；在市场管理方面，选择“集中监管、行业自律、控制自律”的地方债券管理模式，完善信息披露和抵御市场风险的制度，“试点，逐步推进”中国地方债券市场的建设。

 

在依托现有证券市场建设科学的地方债券管理体系的过程中，强调必须注意以下重要原则：（1）债券发行人与融资人分离的原则。坚持这一原则，可以产生债券发行人与融资人之间的相互约束机制，不仅有利于债券发行人提高贷款偿还责任感，而且促进融资人提高资金使用效率；（2）收益债券，一般责任债券发行必须有市场保障原则。这一原则严格限制在地方债券市场培育初期，地方政府只能发行收益债券，债券偿还仅以融资项目收益为担保。虽然这样做会造成一定的效率损失，但可以有效避免我国当前各种制度缺陷造成的债务风险。当我国各方面制度趋于完善，市场发展逐渐成熟时，地方政府可以根据自身需要在收益债券和一般责任债券之间做出选择。但是，为了有效控制风险，金融保险机构必须为一般责任债券的发行提供足够的担保；(3)培育信用和支持发展的原则。有效的地方债券市场建设需要完善的信用机制支持。目前，迫切的问题是根据地方债券的特点，改革信用评级、证券中介机构和债务市场监管机构。此外，地方债券的公益特征要求中央政府支持地方债券的发展，制定地方债券收入免税政策，或在地方债券信用评级中使用“第三方支付”机制补贴地方债券。

 

2.建立我国适当的地方政府债务管理体系框架的重点是规模控制和结构调整，在发展路径上采用分步、集中的混合监管模式。对中国地方政府债务现状、原因和影响的总结分析表明，中国地方政府债务管理的困难在于中国金融市场治理缺陷和金融“软预算约束”容易导致地方政府投资行为“越位”，形成债务风险。为了控制风险，需要建立适当的地方政府债务管理框架，根据需求和供给的平衡扭曲制定相应的政策。债务管理体系建设的重点是控制债务总量，调整结构，建立管理框架建设中的科学监管模式。此外，改革中国的金融体制，改善中国政府之间的金融关系，培养适当的地方债务管理宏观环境，是形成可持续发展地方债务市场的长期战略。中国地方政府的融资结构应是发行债权和银行贷款的合理结合，我国地方债务监管体系建设的发展路径应分步、重点，采用混合模式，即行政控制，逐步加强规则控制和市场约束的混合监管模式，重点关注审批、监管、财政体系、信用评级和风险预警体系的建设。