地方政府债务在财政分权框架下的成因及其影响

 

在计划经济下，中央政府控制着几乎所有的经济决策，地方政府基本上失去了财政自主权。在计划经济体制被打破后，地方政府获得了一定的财政自主权，这不可避免地导致了财政不平衡，从而刺激了融资需求。因此，地方政府债务是财政分权内生的。然而，这种财政不平衡或债务融资并不否认分权的好处。第一代财政联邦理论指出，通过多层次的政府体系提供公共产品比单一的中央政府决定所有公共支出更有效，并从以下几个方面为地方政府借款的合理性提供理论支持：（1）借款比税收更符合代际公平原则；（2）地方经济的快速发展带来了较低的债务融资成本；（3）借款可为地方政府提供财政周转资金，平滑暂时性收支差距，实现财政收支与现金收支的跨期匹配；（4）借贷地方财政赤字融资有助于促进地方政府的问责。然而，第一代财政联邦理论并没有考虑到财政分权下的政府间信息不对称。例如，借款产生的问责机制必须以消除中央政府的底层责任为前提。只有没有委托代理人的信息不对称，市场才会根据地方政府的财政管理水平和声誉而不是中央政府的隐性担保来决定贷款规模和利率，这种市场问责机制才会发挥作用。由于政府间转移支付的存在，地方政府的债务激励将被扭曲。因此，要使地方政府的财政问责机制发挥作用，就不能简单地赋予地方政府债权。

 

同时，由于经济发展水平、资源禀赋和公共支出成本的不同，如果应用第一代财政联邦理论中基于不同思维的收入分权逻辑和支出分权逻辑，地方财政将完全由地方税收和政府贷款支持，这将导致横向财政失衡。这个问题可以通过政府之间的转移支付来缓解，即财政平等。然而，一旦中央政府的财政分配机制形成，就会出现两种问题：公共池和预算软约束，导致纵向财政失衡。原因是政府间的转移支付减少了地方政府的税收努力，破坏了税收和债务融资的平衡。地方政府过度依赖这种“方便”的财政资源，其极端形式是税收入大幅减少，债务规模大幅扩大。因此，中央政府不得不支持地方政府。

 

1.公共池问题。公共池问题源于公共支出成本与收入的不匹配。中央政府的财政资源为地方政府开辟了一个新的竞争领域，在一定程度上抑制了地方政府发展自身财力的积极性。与地方税收相比，中央政府的财政资源更加丰富和明显，因此地方政府将毫不犹豫地以各种形式对这一公共资源进行竞争（“赚钱”就是一个典型的例子），因为竞争的成本最终会不同程度地转移到其他各级政府。当地方政府只需支付相对较小的成本就可以利用国家财政资源来满足自身的发展需要时，这种不完全的支出责任就会导致地方过度支出。因此，公共池问题实际上是政府内部变相寻租和利益再分配，不利于提高国家整体经济效益。

 

造成公共池问题的另一个原因是财政分税制下中央和地方政府的税收支配权引起的税源竞争。从某种意义上说，地方政府更关心税收的控制权，而不是税收的所有权。一方面，当地方政府只负责征收时，税源并不真正属于它。在这种情况下，地方政府倾向于将注意力转移到中央财政资源的竞争上，因此没有税收资源的竞争。对于地方政府来说，与其努力征税，忍受与其他各级政府共享税源，甚至与中央政府讨价还价，不如享受成功，集中有限的资源争夺中央政府的转移支付。换句话说，地方政府只想“分蛋糕”而不是“做蛋糕”。这种“搭便车”的想法会导致中央财源萎缩，削弱中央的宏观调控能力。另一方面，当地方政府同时拥有税收所有权和使用权时，税收来源给予地方政府积极的激励，因为与未来其他各级政府争夺中央财政资源相比，最好掌握税收控制权。这其实和企业财务中的“现金为王”思想是一样的。此时，地方政府将不遗余力地与其他各级政府争夺税源，这取决于地方政府留住税源的能力。如果地方政府能够“保护”这些税收来源，地方政府将故意帮助企业逃避中央税收和控制，然后与企业讨价还价，形成地方政府与市场之间的寻租和利益再分配。如果地方政府不能“保护”这些税源，那么它就会为了与其他各级政府争夺财政资源而过度征税。由于不同级别的税收基础重叠政府之间存在外部征税，当一级政府的税收政策对私人部门产生影响时，私人部门的反应将进一步影响其他级别政府的税收。

 

 　　2.预算软约束。预算软约束问题本质上是一种来自不完善激励约束机制的信息不对称问题。一方面，在实行财政分权的国家，中央政府认为区域性公共产品是积极和外部的，因此愿意为地方公共支出提供援助。然而，中央政府认为，地方政府可以对哪些公共产品能够带来积极的外部性、需要投资的数量和成本做出更直接的判断；另一方面，中央政府和地方政府的目标函数并不完全一致。地方政府选择不同的公共产品来满足自己的发展需求，而不是考虑更多的溢出公共投资，这违背了中央政府的初衷。由于信息不对称和中央政府的隐性担保，地方政府不仅放松了项目的可行性分析，而且倾向于夸大其投资目标的正外部投资，导致溢出效应的公共产品短缺，最终扭曲了地区公共产品财政资源的分配。特别是当地方政府处于“大而不倒”的地位时，这种现象更为严重。

 

预算软约束的程度取决于中央政府和地方政府之间的博弈。如果中央政府能够充分掌握地方政府的行为动机，地方政府必须做出相应的回应，那么中央政府就可以提前做出可信的承诺，从而实现硬预算约束。然而，现实情况是，当中央政府缺乏足够的信息来监控地方政府的行为，允许地方金融危机辐射的政治成本增加时，中央政府不得不采取援助措施。然而，中央政府的援助在一定程度上具有不良的示范效应，可能导致其他地方政府的模仿，从而加剧预算软约束。

 

然而，面对地方政府的软预算约束，中央政府并不完全被动。当中央政府平等对待地方政府，即是否过度支出给予相同的转移支付时，如果地方政府完成横向比较成本收入分析后发现过度支出回报等于甚至少于其他各级政府，过度支出将受到抑制，预算软约束问题可以得到缓解。事实上，中央政府的这种行为是对地方政府过度支出的惩罚。值得注意的是，中央政府的这一战略是动态一致的，因此是可以置信的。综上所述，财政分权是否会导致地方政府的财政扭曲，取决于情况，需要综合考虑宏观经济管理、法律法规是否健全、地方政府债务管理规范等因素。