一、研究背景

 

1994年的税收制度改革被财政部财政科学研究所副所长刘尚希称为“中国改革过程中的经典作品”。它结束了以往财政制度的摇摆，其框架和规则一直延续到今天。然而，20年后，随着中国政治经济的实际变化，这一制度的弊端日益明显，如中央政府与地方财权和事权的不匹配。新政府推进的“营改增”改革，普遍认为将迫使税收制度改革。

 

二、中央对地方转移支付的现状

 

（1）中央政府对地方转移支付的规模

 

数据显示，2013年，中央政府对地方税收的返还和转移支付为48019.92亿元，地方财政支出为119272亿元，税收返还和转移支付占40.26%。也就是说，地方政府每支出1元，40美分来自中央政府。2014年，中央政府对地方税收返还和转移支付的预算为51874亿元，占中央政府总支出预算的69.3%。

 

（2）中央政府对地方转移支付的结构

 

目前，我国中央政府的地方转移支付方式主要有两种：一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付的主要功能是缩小区域财政差距，实现基本公共服务均等化；专项转移支付可体现中央政策导向，主要体现在教育、医疗卫生、社会保障、农业、农村、农民等公共服务领域。2013年，一般转移支付预算为24538.35亿元，占转移支付总额的56%，其绝对金额和比例呈上升趋势。

 

三、我国财政转移支付制度存在问题

 

目前，转移支付的主要问题有：

 

一是事权划分不够明确，财政支出范围界限不够明确。划分“财权”的第一件事就是划分“事权”。1994年，我国分税制财政体制改革正是在没有明确界定政府“事权”和支出范围的情况下进行的。各级政府的事权和支出范围存在重叠、模糊和不足。

 

二是财政转移支付种类过多，转移支付结构不合理。当我国出台新的重大政策时，特别是当地政府需要提供配套资金时，往往会对财政资源相对困难的省市给予相应的转移支付补贴，导致转移支付种类繁多。这一现象导致年终中央和地方政府结算手续复杂，制度不规范。

 

三是财政转移支付监督机制不完善，转移支付资金的使用缺乏有效限制。补贴资金到达地方政府时，地方政府控制资金更加随意，往往无法充分贯彻中央政府通过转移支付表达的政策意图，特别是当支出偏好不一致时，挪用资金时有发生。

 

四是转移支付制度改革缺乏法律支持和约束。由于政府间事权划分不明确、转移支付资金特别是专项转移支付资金随机分配、分配过程不透明、资金规模不确定等原因。

 

第五，省级以下财政转移支付制度有待完善。许多地方省级以下财政管理制度没有按照税收制度改革的要求进行规范，地方各级财政尚未建立起事权和支出责任明确、收入和上级财政补贴稳定可靠、自我平衡的分级财政管理制度，各省区域财政差异仍较大。