土地财政的定义、现状和成因分析

 

目前，我国对土地财政还没有明确的定义。所谓土地财政，是指以政府为主体，围绕土地开展的财政收支活动和利益分配关系，包括政府与土地有关的租税机构、土地财政收入分配及相应的支出安排。地方政府通过土地抵押获得银行或企业的融资，将融资收入纳入政府财政收入，用于当地经济建设和民生支出。

 

连年不断、难忘的征地拆迁和城市高房价的痛苦，从侧面反映了地方政府土地收入的盛宴。近年来，地方政府土地出让收入显著增加。地方政府国有土地使用权出让收入逐年增加，增长较大。国有土地使用权出让收入占地方同级财政收入的比重从2007年的31%急剧增加到2010年的75%，国有土地使用权出让收入占地方公共财政收入的比重从2007年的18%增加到2010年的41%。这一比例反映出中国地方政府非常依赖“土地财政”。造成这种现象的主要原因有三：

 

首先，地方政府的财权不匹配。1994年分税制改革后，地方政府首次分配财力急剧下降。地方政府的财政收入主要由预算内收入和预算外收入组成。预算内收入主要由税收组成。税收的特点注定地方政府只能大力发展地方经济，扩大税收基础，合法增加预算内的财政收入。经济发展是一个逐步积累的过程。显然，通过扩大税收基础来增加财政收入很难满足地方政府的财政支出需求。而且，随着国家下放行政审批权，规范行政事业收费，地方政府从行政事业收费中获得的收入来源日益减少。同时，地方政府土地收入的增加增加了地方政府对依靠土地获得收入的依赖。

 

二是我国土地管理制度存在弊端。我国实行土地公有制，可以转让土地使用权，但不能买卖土地。目前的征地制度仍然具有计划经济的色彩。地方政府对土地权利有绝对的话语权。它不仅是土地管理者，也是土地管理者。这种“裁判”和“运动员”的角色使得政府的土地使用行为不受法律限制，更难得到有效监管。地方政府通过低价向农民征地、高价向房地产开发商供地，获得了巨大的经济利润和财政收入，加剧了地方政府的土地销售。

 

第三，官员绩效考核不够科学合理。在以经济建设为中心的背景下，地方政府最重要的工作目标是发展地方经济。衡量政府官员是否采取行动的指标侧重于当地GDP等经济指标、当地财政收入等。由于政府有权批准土地租赁，一些官员不惜低价出让土地，以追求个人仕途的发展，以获得未来的土地收入，并大力投资于城市建设和经济发展。房价的飙升使得地方政府的土地出让收入上升。这种依赖土地的高收入和便利性使地方政府极度依赖土地财政。