众所周知，中央一号文件每年都要强调“三农”问题。为加强政府财政支农资金逐年增多的管理，中央、省、各级政府制定了一系列规章制度进行管理和监督。各级纪检监察部门和司法机关也按照法律制度的规定查处涉农案件，但为什么涉农违法违纪行为屡禁不止，范围如此之广。笔者认为，并不是中央政府不重视支农资金的管理，也不是纪检监察机关查处不力。如前所述，支农资金管理中截留挪用和效率低下的重要原因是我国管理制度存在漏洞。这个漏洞主要是因为评价体系中存在很多模糊性。根本原因是评价主体、责任主体和监督主体在财政支农资金管理过程中的责任不明确，行为不规范。

 

（1）支农资金评价体系责任主体不明确

 

近年来，政府财政部门和有关农业相关部门相继制定了农业资金评估办法，最大的问题是责任主体没有完全明确。反映在实际工作中，如挪用农民补贴只是对村干部和基层农业相关部门的处罚，一般对乡镇主管领导进行处罚。财政支农建设资金，尤其是项目资金，是财政支农资金的大部分。其使用和建设效率较低。如何追究责任和谁的责任仍然模糊不清，在这方面被问责的案件很少。当然，主要原因是责任主体不明确。此外，为了提高农业支持基金的规模和效率，近年来中央和地方政府大力推进农业支持基金整合运动，不同部门资金整合捆绑使用，责任主体更加模糊。因此，“查证难、评价难、披露难、处理难”(金丽萍，2005)等问题长期难以解决。对支农资金违法行为、造成资金损失浪费等问题的处罚长期停留在表面，未能完全追溯到管理混乱的关键点上的所有人和事。

 

（二）财政支农资金评估实施主体、监督主体责任不明确

 

根据当前财政资金预算管理要求，地方财政部门负责区域财政支农资金的评价，农业相关部门负责本部门管理的财政支农资金的评价。从实际操作的角度来看，两者都存在问题。自县级专项资金报销制度实施以来，县财政部门农业金融业务办公室在日常工作中厌倦了应对项目报销和资金分配，只履行单位出纳会计职责，不能实施财务监督，更不用说认真做好农业资金绩效评价工作。同样，涉农部门也忙于项目建设，忽视了本属于其实施的监督评价工作。从理论和实践的角度来看，管理存在模糊的边界问题，管理主体往往可以跨越其管理边界，其目的是避免管理的真空区域。然而，在招标验收过程中，涉农部门、乡镇、村、财政、审计、纪检监察部门甚至检察机关共同签字，责任严重混乱，这种情况往往被误解为高度重视工作，积极工作“前进”，这往往是一种热情过度的“越位”和疲惫的“缺位”管理病态。

 

(3)会计制度转换不到位也是责任不清的重要因素

 

自2000年以来实施的财务集中会计制度逐渐显现出其弊端。近年来，通过国库集中支付制度改革，努力纠正。但在实施财务会计集中核算十年来，绝大多数部门的会计机构和会计人员被撤销和解散。国库集中支付实施后，在短时间内恢复机构和人员，达到一定的会计水平是不现实的。此外，精简机构一直是国家机构改革的“大政策”。因此，对于县级涉农部门会计机构和人员的恢复缺乏强制性规定，很多地方都采用了财政集中会计和国库集中支付的双轨制运行，很多部门的会计还是由财政部门代理的。同时，实行县级专项资金报销制度。即使涉农部门独立进行会计核算，其会计对象往往缺乏专项资金。支农资金责任主体无形中被剥夺了资金核算的权利和义务。表面上看，涉农部门、乡镇、村没有资金拨付的最终决策权。未经资金支付，可以避免截留挪用资金的发生。但本质上，这些管理主体和相关人员虚假列出项目成本挪用专项资金，却屡禁不止虚假报告骗取补贴资金。由于责任不明确，为了实现涉农资金管理主体的利益，即部门、乡镇、村、资金使用主体共谋违法违规，支农资金管理的负面影响不断增加。