土地财政是指以地方政府为主体，高度依赖行政区域内土地资源的财政收入（土地租赁、税费、抵押融资）与支出活动和利益分配的关系，其中土地出让金是土地财政的主体。土地财政自形成以来，一直干预着社会经济社会发展的各个环节，特别是在支持和促进城市化发展和经济增长方面发挥着重要作用。同时，也存在许多缺点。国内研究主要集中在土地财政的形成动机、正负作用和改革转型上，取得了大量重要的学术成果。

 

土地财政的形成驱动因素

 

1.分税财政制度是直接经济驱动因素。1994年，我国实施以分税制改革为主要内容的财政分权，旨在提高中央财政在国家财政总收入中的比重，但经济发展中的公共支出却逐步分包发放，形成了地方政府财权与事权的不匹配。为了弥补资金缺口，地方政府作为一级土地市场的垄断供应商，普遍采用土地收储批租的预算外融资策略，支持公共建设[3]。王根贤和唐鹏认为，分税制改革后，地方政府可以独享土地出让金、房地产业和建筑业的增值税，成为地方政府应对财政资金短缺的“有效”战略。此外，地方政府还有促进土地出让收入和房价的经济鼓励[4,5]。郭贯成认为，财政分权导致地方财政赤字扩大，推动地方政府通过预算外的土地收入实现财政创收，并利用省际面板数据验证了财政分权和地方财政赤字对土地财政财政的驱动作用[6]。

 

2.绩效考核制度和晋升鼓励是政治驱动因素。李永刚研究证实，政治晋升鼓励是导致土地金融规模持续扩大和经济发展的制度因素。土地金融作为连接地方官员晋升和经济发展的中间变量，加强了官员晋升对经济增长的促进作用[7]。唐鹏讨论了为中央政府提供的“GDP 基准和晋升竞争成功地激起了地方政府的主动性，因此地方政府反映为“竞争政府”，土地财政为地方政府参与竞争提供了关键的支持力量[8]。

 

3.土地（农）房地产权和征地补偿经营政策是保障因素。陈国富指出，“土地产权、征地、补偿、批量租赁”制度促使地方政府在征地中产生财政幻觉，促进“征地、批量租赁”规模的扩大[9]。郭贯成指出，城乡二元土地市场结构缺陷、土地管理制度缺陷、财政支持缺陷是土地财政所依赖的制度缺口[10]。胡小杰认为，“土地（农业）房地产权和征地补偿经营”制度为地方政府获得土地财政收入提供了强有力的法律支持[11]。陈多久认为，在目前的土地制度结构下，只要地方政府能够直接经营土地交易，土地财政就不会自动完全消失，土地财政依赖将长期存在[12]。

 

4.经济发展背景和土地“委托”――代理关系是一个社会驱动因素。王建峰认为，土地金融源于赶超体系下的财政扩张压力。虽然具体方式在不同情况下发生了变化，但其扩张特征和对产业结构的影响并没有发生根本性的变化[13]。邵学峰认为，在财政分权制度下，“中央和地方”政府“委托”――代理“激励相容性不足，委托方约束多，鼓励不足，代理方无法“节流”，选择土地福利[14]。

 

简要评论：对土地财政形成国家制度的动机和实证分析的研究非常全面和详细；同时，土地财政形成的动机还包括：（1）随着我国城市化和工业化的深入，上述因素有效加快了土地财政形成和规模的扩大；（2）中央与地方政府“委托代理”之间的博弈关系和信息不对称，转型期中国致力于经济发展，导致地方政府行为具有显著的“经济竞争”特征；（3）不同地区地方政府的资本竞争和第二、第三产业发展将显著增强地方政府对土地财政模式的依赖，也是土地财政形成的动机；（4）地方政府预算外资金和非预算资金征收和使用权管理缺乏法律和制度因素。同时，对地方政府土地储备抵押融资缺乏法律法规。在此基础上，还需要进一步研究土地财政动机系统的形成及其相互作用机制，包括理论分析和实证分析。