预算是经济实体对未来的规划和预测，而会计是经济实体对过去的客观记录。只有在过去的基础上，我们才能预测未来。从这个意义上说，会计是建立预算的基础和支持，也是反映预算执行和结果的重要手段。建立适当的会计基础不仅是建立会计制度的前提，而且对建立相应的预算制度具有重要意义。实际上，经济实体的会计基础有两种选择：权责发生制和收付实现制。国有资产监督管理委员会作为政府委托的国有资产投资者代表，在建立国有资本经营预算制度的过程中，必然会遇到会计基础的选择。我们认为，国有资本经营预算制度的会计基础应以权责发生制为基础。

 

基于收付实现制的国有资本经营预算制度的实际困境

 

近年来，全国部分省市国有资产监督管理委员会开始在投资企业实施国有资本经营预算制度，总体实践是：基于收支实现制度，投资企业现金收支活动，收入主要包括国有资产收入、产权转让收入、融资收入等收入，支出主要包括国有资本经营支出、投资支出、融资支出等支出，预算余额为投资企业货币资金总额。通过国有资本经营预算制度，反映了投资企业的资金来源、占用和余额。但由于投资企业面临的经济体制、会计环境和经济业务发生了巨大变化，仅仅基于收支实现制度难以反映国有资本的来源、使用和效益，也带来了国有资本经营预算制度的实际困境。主要表现为：

 

1.收付实现制与投资企业现行会计基础存在矛盾。在传统的计划经济体制下，企业只是国家的预算单位，利润上交给国家，损失由国家弥补，国家分配维持简单生产和扩大再生产所需的资金，国家和企业主要是支付和分配关系，相应预算体系的会计基础是收付实现制度。但随着社会主义市场经济体制的建立，企业不再是国家预算单位，企业成为自身盈亏的经济主体，所需资金也由企业自行筹集。企业依照法律规定，以权责发生制为会计基础。因此，按照传统观念建立的基于收付实现制的国有资本经营预算制度，必然与企业现行会计基础存在较大的矛盾和冲突，不仅难以操作，而且难以控制。国有资产监督管理委员会与投资企业是投资与投资的关系，不可能回到支付关系的老路。

 

2.预算收支反映的内容和结果不够全面。从报表的形式来看，收付实现制下建立的国有资本经营预算制度只是对投资企业现金流量预算表的简单叠加和总结。在预算年度内，投资企业将发生大量非货币性交易，如收到债务资产和商品、股权股权、资产置换、资产损失核销等，这些业务不纳入国有资本经营预算，不能真正反映投资企业国有资本经营过程的全貌。目前，国有资本经营预算的预算余额是投资企业的货币资本余额，仅反映资本余额，远远不足以判断投资企业的效益和资产保值增值。

 

3.收支会计不够准确。在收付实现制度下，预算收入仅反映当年实现的数量，但未反映投资企业多年来的收入余额。分期支付的重大产权转让收入仅反映当年实际收到的数量。在国有资本经营支出中，固定资产折旧费和资产减值准备没有反映，投资企业经营成本无法科学核算。重大投资形成的资产和股权没有账面反映和处理，国有资本的放大效应也没有通过合并会计报表反映出来。

 

4.没有反映真实的债务情况。在现行收付实现制下，只反映当年的融资收入和还本付息支出，不反映出资企业担保形成的债务或债务，不知道出资企业目前的债务规模和水平，不能获得全面的债务信息，不利于出资人做出宏观决策和防范债务风险。

 

5.国有资产监督管理委员会层面没有完整的会计处理程序。目前，在收付实现制下建立的国有资本经营预算制度已经开始规范国有资产收益的收缴和管理。国有资产监督管理委员会还没有形成一套完整的会计处理程序，使得国有资产收益的预算会计处理非常不规范。